Создаётся “каркас”, на основе которого муниципалитеты смогут грамотно внедрять у себя информационно-коммуникационные технологии

В мае — июне Институт дистанционного обучения Российской академии государственной службы при Президенте РФ (ИДО РАГС) при поддержке финансовой корпорации “Уралсиб” в рамках разработки учебной программы “Электронный муниципалитет: организация и функции” провёл исследование, в котором рассматривалось, как муниципалитеты оценивают уровень внедрения у себя информационных и коммуникационных технологий (ИКТ). Кроме того, в задачи исследования входило выявление наиболее распространённых и характерных проблем при внедрении ИКТ, а также поиск лучших по этому параметру муниципалитетов, имеющих богатый практический опыт внедрения информационных технологий.

К участию в опросе были приглашены сотрудники 730 учреждений, представляющих муниципальные образования с населением не менее 25 тыс. человек в 84 субъектах Федерации. Заполненные анкеты прислали представители более 230 муниципальных образований. Всего же в нашей стране насчитывается около 25 тыс., муниципальных образований; причём подавляющее их количество (более 21,5 тыс.) — это сельские поселения. Фактический состав участников исследования (по типу муниципальных образований) приведён на рис. 1.

Ниже приводятся некоторые итоги этого исследования. Они иллюстрируют наличие и характер проблем с внедрением информационно-коммуникационных технологий в работу муниципалитетов. А также видение муниципалитетами приоритетов при реализации программ внедрения ИКТ.

Прежде всего участникам исследования было предложено самостоятельно оценить уровень информатизации своего муниципального образования и аппарата администрации. Согласно полученным результатам уровень внедрения информационных и коммуникационных технологий в деятельность аппарата муниципального образования в подавляющем большинстве случаев оценивается как “средний”, тогда как общий уровень информатизации муниципалитета (рис. 2) довольно часто (в 45% случаев) заслуживает оценки “ниже среднего”. Однако следует учесть, что данные оценки характеризуют лишь представление участников опроса об уровне информатизации своего муниципального образования (МО).

Косвенную оценку внедрения ИКТ в работу МО и его аппарата даёт информация об услугах, оказываемых населению посредством ИКТ, а также об уровне внедрения ИКТ в работу аппарата. Оказалось, что собственные интернет-сайты имеют 90% респондентов. При этом чаще всего на этих сайтах размещается общая информация о МО (72% случаев); сведения о руководителях подразделений (70%); контактные данные и график работы аппарата (63%); описание муниципальных программ или стратегий (61%), тендеров и конкурсов (60%). При этом такие важные информационные блоки, как исполнение бюджета и работа с обращениями граждан, размещают только около трети муниципалитетов, представители которых приняли участие в опросе.

Итоги исследования показывают, что наиболее распространённым электронным сервисом, предоставляемым гражданам и юридическим лицам в опрошенных муниципалитетах, является обмен документами с налоговыми органами. Вторую и третью позицию занимают “Информация о порядке оказания муниципальных услуг” и “Бланки, формы, квитанции”. Причем около трети респондентов заявили о том, что данная услуга уже предоставляется, и примерно столько же — что сервисы находятся в проекте разработки.

Что касается многофункциональных центров (МФЦ), создаваемых по принципу “одного окна” и призванных не только облегчить и упростить процедуру предоставления государственных и муниципальных услуг, но и повысить эффективность межведомственного взаимодействия, то лишь 18% участников опроса сообщили о том, что на их территории МФЦ либо создан, либо создается. Планируют внедрение МФЦ или в силу различных причин откладывают реализацию соответствующих мероприятий 67% опрошенных, из которых 29% называют неопределенность в порядке финансирования проекта, а 17% планируют начать создание центра только после решения вопросов кадрового обеспечения.

Существенное влияние на уровень внедрения ИКТ в муниципальное управление оказывает ряд немаловажных факторов, таких как нормативное, финансовое и кадровое обеспечение процесса информатизации. По этим составляющим можно судить, готова ли администрация муниципалитета к внедрению ИКТ в управление и насколько интенсивно идет (если идет) этот процесс. Анализ результатов исследования показал, что большинство муниципалитетов испытывает затруднения как минимум по одному (а нередко и по всем трем) из указанных параметров.

Так, согласно результатам опроса в большинстве муниципалитетов отсутствует стратегия (концепция) и/или программа информатизации муниципального образования. Чуть меньше половины участвовавших в исследовании МО реализуют отраслевые программы информатизации (например, в учреждениях системы образования) и регулируют процессы создания и эксплуатации информационных систем и ресурсов. Лучше всего обстоит дело с нормативным обеспечением представления МО в Интернете — соответствующие документы действуют более чем в половине опрошенных муниципалитетов.

Кадровое обеспечение процесса информатизации (рис. 3) также оставляет желать лучшего: около 76% респондентов указали на дефицит ИКТ-специалистов в аппарате муниципального образования. При этом меньше половины муниципалитетов, принявших участие в опросе, располагают в составе аппарата специализированным ИT-подразделением. В большинстве же администраций задачи внедрения ИКТ решают либо сотрудники различных подразделений аппарата, либо специализированная компания-подрядчик.

В качестве причин кадрового дефицита большинство респондентов назвали финансовые ограничения. Незначительная часть респондентов назвала единственной проблемой тот факт, что на территории их муниципалитета не ведётся подготовка ИТ-специалистов.

Традиционные нарекания вызывает и финансовое обеспечение процесса внедрения ИКТ. Правда, из всех участников исследования лишь две трети показали, как распределяется бюджет, расходуемый на информатизацию. Остальные же респонденты либо не захотели, либо не смогли дать внятного ответа на данный вопрос.

Судя по итогам опроса, финансирование основных направлений процесса информатизации ведётся в муниципалитетах крайне неравномерно. При этом в различается и видение приоритетности расходов: на одно и то же направление в разных МО может выделяться от 0 до 100% бюджетных муниципальных средств, предназначенных на информатизацию. Тем не менее средние данные ответов позволяют оценить общую тенденцию расходов: большая часть бюджетных средств направляется на эксплуатацию ИКТ и приобретение аппаратных средств, меньшая — на соответствующее обучение персонала.

Респондентам было предложено назвать направления информатизации в муниципальном образовании, которые, по их мнению, остро недофинансируются (то есть те, на которые требуется значительно больше средств, чем это заложено в бюджетах). В результате больше половины опрошенных в числе финансово “обделённых” назвали разработку и приобретение ПО. Значительная часть респондентов отметила также недостаточный уровень финансирования обучения персонала работе с ИКТ. Любопытно, что 28% респондентов ни одно из обсуждаемых направлений не сочли недофинансированными.

А ещё перед исследователями стояла цель определить, как муниципалитеты понимают задачу информатизации управления и каково их видение задач “электронного правительства”. Респондентам было предложено дать ответы на ряд вопросов, касающихся данных направлений. На рис. 4 даётся представление о том, какие, по их мнению, сферы муниципального хозяйства наиболее остро нуждаются в информатизации.

Интересно отметить, что обозначая препятствия на пути внедрения “электронного правительства”, участники исследования выделили разные факторы для федерального и регионального уровней. Причем, по мнению большинства, почти все проблемы более выражены на региональном уровне. Особенно остро представители регионов ощущают неудовлетворительную подготовку ИКТ-специалистов, низкую компьютерную грамотности населения, а также проблемы с доступом в Интернет. А вот на федеральном уровне основными препятствиями респонденты сочли “бюрократизированность административных процессов” и “неэффективное расходование средств ФЦП “Электронная Россия»”.

В качестве приоритетных задач при создании “электронного правительства” большинство респондентов отметило оптимизацию административных процессов и сопряжение информационных систем, что является базовым условием для развития электронных муниципальных и государственных услуг.

Одновременно участники опроса сочли наименее приоритетным создание инфраструктуры удостоверения цифровой подписи. Между тем за рубежом цифровая подпись является наиболее распространённым инструментом обеспечения юридической значимости электронного документооборота. Низким приоритетом, по мнению респондентов, обладает и такой малозатратный способ повышения качества муниципальных услуг, как “раскрытие информации о порядке их оказания” на официальных сайтах.

ИКТ-экстрим

Внедрение ИКТ в управление на местах проходит в рамках муниципальной реформы, проводимой федеральным центром. Благодаря ей местное самоуправление получило свою — и немалую — толику ответственности за решение социальных вопросов своих поселений и поставлено перед необходимостью принимать активное участие в экономической и социальной жизни своих поселений.

При всей нужности реформы процесс можно сравнить с экстремальным способом обучения плаванию, когда человека бросают на глубоководье, вынуждая барахтаться. Одни худо-бедно начинают грести и выплывают, другие — а таких если не большинство, то весьма много — захлебываются и тонут.

Именно в состоянии тонущих оказались многие муниципалитеты, которым приходится самим разбираться с множеством нюансов нормативно-правового и административного порядка. Парадокс, но власти на местах оказались некомпетентны в решении задач, находящихся в их компетенции. Перед ними поставлены вполне конкретные и выполнимые задачи, указаны инструменты, с помощью которых эти задачи решаются, но описание того, как пользоваться этими инструментами, либо напрочь отсутствует, либо написано на “птичьем языке”.

Валерий Бакушев

В полном объёме результаты данного исследования его инициаторы планируют опубликовать в октябре 2008 г. на общероссийской конференции, посвященной практикам внедрения ИКТ в работу муниципалитетов и ключевым направлениям развития информатизации в МО.

Что дальше?

Результаты проведенного исследования, как утверждают его инициаторы, будут учтены при разработке учебной программы “Электронный муниципалитет: организация и функции”, которая станет продолжением трёхлетнего проекта “Всеобуч для муниципальных образований”, реализуемого ИДО РАГС совместно с “Уралсибом” при поддержке Администрации Президента и Совета федерации с 2006 г. “В процессе работы над этой программой мы рассчитываем выявить лучшие практики по разным направлениям внедрения ИКТ, — говорит директор ИДО РАГС Валерий Бакушев. — И на основе этих практик намерены помочь другим управленцам понять и освоить механизм внедрения ИКТ у себя на местах. Но мы не собираемся создавать некий единый шаблон информатизации всех муниципальных образований. Хотя бы потому, что в каждом из них есть региональная специфика — финансовая, экономическая, территориальная, информационная, ментальная наконец. Наша задача — выстроить некий “каркас” (включающий нормативно-правовой, организационный и административный аспекты), на основе которого муниципалитеты смогут внедрять у себя ИКТ. Этот каркас должен быть общим для всех муниципалитетов, поскольку мы живем в одной стране, у нас единое правовое и административное поле, и у нас должно быть единое информационное пространство, в которое встроены оригинальные, но адаптированные, местные ячейки. Мы же нормально воспринимаем единые правила дорожного движения, но при этом организация движения в каждом населенном пункте выстраивается в соответствии с его потребностями и особенностями”.

Работу над учебной программой “Электронный муниципалитет: организация и функции” предполагается закончить до конца текущего года, а в следующем году планируется включить эту программу в учебный план ИДО РАГС.

Версия для печати (без изображений)