Статья только в электронной версии журнала
Влияние двух Пауэллов в Госдепартаменте и FCC
Кейрон Карлсон
Во время состоявшейся в феврале встречи девяти американских законодателей от штата Вашингтон с Майклом Пауэллом его предупредили, что если Федеральная комиссия по связи (FCC) воспрепятствует намечаемой покупке корпорации VoiceStream Wireless (Белвью, шт. Вашингтон) германским телекоммуникационным гигантом Deutsche Telekom AG, то, по мнению политиков, президенту FCC Пауэллу придется взять на себя ответственность за разжигание международной торговой войны.
Как бы поступил в этом случае хороший сын?
Впервые более чем за четыре десятилетия президент ввел в администрацию семейный дуэт. Однако современные деловые соглашения, особенно в сфере телекоммуникаций, все чаще выходят на международный уровень, и поэтому правомерность назначения на высший пост в FCC Майкла Пауэлла в то время, когда его отец, отставной армейский генерал Колин Пауэлл стал государственным секретарем США, вызывает немало вопросов и сомнений.
Например, в случае сделки DT - VoiceStream на Пауэлле-младшем лежит ответственность за политику государственного надзора за объединением компаний. В то же время Пауэлл-старший должен заниматься более широкими вопросами международной торговли. Ряд обозревателей выражает обеспокоенность, что родственная связь Пауэллов будет оказывать внешнее влияние на подобные двусторонние сделки.
“Хорошо, что мой отец ничего не понимает в телекоммуникациях, а я не разбираюсь во внешней политике, - заявил младший Пауэлл. - Иначе сегодня нам было бы трудно нормально общаться друг с другом”.
От дальнейших комментариев в связи с этой, по общему мнению, довольно необычной ситуацией председатель FCC отказался.
Однако есть и такие, кто не усматривает в ситуации с Пауэллами особых проблем. В телекоммуникационной индустрии многие питают надежды на более открытый и гибкий диалог между Госдепартаментом и FCC.
“Как бы там ни было, на мой взгляд, это к лучшему, - говорит Брайан Фонтес, вице-президент фирмы Cingular Wireless (Атланта) по отношениям с федеральной властью. - Они могут сесть и обсудить проблемы в сфере телекоммуникаций. Думаю, что эти два человека способны уважать интересы обоих ведомств”.
Общеизвестно, что при принятии решений по вопросам телекоммуникаций FCC нередко руководствуется мнением Госдепартамента или других правительственных органов. Соответствует ли эта линия поведения интересам сторон, чье дело рассматривает FCC, или нет, зависит от конкретных обстоятельств.
Например, в 1997 г. два японских оператора дальней связи, корпорация Nippon Telegraph and Telephone и Kokusaki Denshin Denva, добивались от FCC получения лицензий на ограниченное право обслуживания пользователей США. FCC намеревалась быстро решить вопрос, но Госдепартамент, Министерство торговли и Управление торговых представительств США (USTR) попросили, чтобы комиссия отложила рассмотрение дела. Торговые чиновники хотели заключить более выгодное двустороннее соглашение с Японией, по которому японским операторам полагалось бы закупить американское оборудование, а заодно и добиться либерализации правил иностранного участия в акционерном капитале японских операторов.
Испугавшись, что лицензионное решение FCC попадает в зависимость от более широких двусторонних переговоров, японские представители заявили, что не будут обсуждать соглашение о поставках или вопрос об ограничениях на владение акциями, пока FCC не удовлетворит лицензионные заявки NTT и KDD. В конце концов были улажены и более крупные торговые дела, и вопрос о лицензиях, но лишь после того, как японцы подняли шум против увязки сфер компетенции разных ведомств.
Генерал Колин Пауэлл: честь превыше всего
В отличие от японцев, нынешние европейцы сами рвутся связать вопрос FCC о передаче DT лицензии VoiceStream c более крупными проблемами международной торговли.
В конце января Европейский союз обратился к Госдепартаменту с просьбой посодействовать, чтобы FCC одобрила слияние компаний. В своей устной ноте заместителю госсекретаря Алану Ларсону (дипломатический язык предусматривает такую форму обращения) посол Евросоюза Гюнтер Бургхард дал понять, что если FCC не одобрит покупку VoiceStream компанией DT, то Европа готова к ответным действиям на более широкой арене международной торговли.
“Если FCC проинтерпретирует американские законы в духе отказа от ключевых международных обязательств США, она нанесет непоправимый ущерб реализации положений Генерального соглашения по торговле услугами и подвергнет опасности будущие международные договоры по дальнейшей либерализации торговли услугами”, - заявил Бургхардт.
Госдепартамент переадресовал это послание в FCC. Поскольку во главе обоих ведомств находятся Пауэллы, встает вопрос, как будет продолжаться завязавшаяся интрига.
“Правомерна обеспокоенность, что развитие этого дела может пойти вразрез с интересами ведомств, - говорит Патрик Добел, помощник декана Graduate School of Public Affairs Университета штата Вашингтон (Сиэтл). - Но не исключен и обратный результат, поскольку тут появляется возможность для непредвзятых и дружелюбных дискуссий. Между двумя ведомствами могут установиться доброжелательные отношения”.
“Когда я заговорил об этом с госсекретарем Пауэллом, все кругом засмеялись, - сказал Филип Рикер, представитель Конгресса в Государственном департаменте (Вашингтон). - Эти два человека выражают одни и те же интересы, а именно государственные интересы США. Здесь нет никакого противоречия”.
По информации из близких к комиссии источников, FCC намерена вынести решение по делу DT - VoiceStream в середине апреля.
Правомерность параллельного назначения на государственные посты отца и сына обсуждалась в последний раз в 1958 г., когда президент Дуайт Эйзенхауэр назначил Джорджа Лоджа на пост помощника министра труда, в то время как его отец Хенри Кэбот Лодж представлял США в ООН.
Спустя два с четвертью столетия после избавления от родовой аристократии в США сохраняется настороженность в отношении ситуаций, когда государственная власть переходит от одного члена семьи к другому. Как президент Джордж У. Буш, так и его соперник в борьбе за Белый дом, бывший вице-президент Эл Гор, подвергались сильной критике во время избирательной кампании из-за того, что их отцы некогда обладали мощной политической властью.
Координированные усилия FCC и Госдепартамента
Если говорить о Пауэллах, то, по общему мнению, Майкл прекрасно подходит для своей новой должности. По информации от людей, знающих эту семью, отец - это прежде всего военный герой, а сын отличается исключительной ясностью мысли, дружелюбием и политическим искусством в проведении своей линии. Пауэллы друг другу не подотчетны и независимы в своих бюджетах и других финансовых делах. До утверждения в Сенате госсекретарь Пауэлл должен был заполнить декларацию о состоянии своих финансов, которая была удостоверена Управлением правительственной этики (OGE) и переслана на Капитолийский холм, чего, по словам представителя OGE, было вполне достаточно для удовлетворения интереса властей к этому вопросу.
“Так уж получилось, что в двух разных ведомствах работают два родственника, - говорит Майкл Дижнель, президент Ethics Resource Center (Вашингтон). - Я не вижу тут проблемы. Между ними довольно большая дистанция”.
Иначе думает Добел из Университета штата Вашингтон, который считает, что личная близость ведет к соблазну уступить мнению другой организации или придать ему больший вес, нежели это было бы при других обстоятельствах. “Занимая официальный пост, вы не только проводите собственную политику, но еще и отвечаете за свое ведомство”.
“Этическая сфера гораздо шире юридической. Данная ситуация требует очень тонкого разграничения личностного восприятия и ведомственных интересов. Колин Пауэлл воспитан в традициях, предполагающих огромное значение понятия чести”, - говорит Добел. В тех же традициях воспитан и Майкл Пауэлл, который собирался делать карьеру в армии, но попал в больницу после автомобильной аварии в Германии и был вынужден переменить профессию.
“В данной ситуации самое главное - личные таланты и честность, - считает Кэти Слезингер, вице-президент фирмы Cable and Wireless (Вашингтон) по вопросам взаимоотношений с государством. - Оба этих человека достигли высот как яркие личности с опытом в собственной сфере политики”.
Европейцы озабочены судьбой сделки DT - VoiceStream в основном из-за противодействия группы членов Конгресса во главе с сенатором Эрнестом Холлингом от федерального округа Колумбия. Холлинг ссылается на американский закон, запрещающий покупку телекоммуникационных компаний США иностранными фирмами, если более четверти капитала этих фирм принадлежит государству. На сегодня, несмотря на продолжающуюся приватизацию, доля в акциях DT правительства ФРГ превышает лимит в 25%.
Майкл Пауэлл: пассивное регулирование
Холлинг, по словам своих помощников, намерен повторно предложить уже выдвигавшийся им на прошлой сессии Конгресса законопроект, который уточняет, что FCC не вправе игнорировать указанный запрет, исходя из какого бы то ни было дипломатического пакта, не ратифицированного Сенатом. Договор, который, по мнению сторонников слияния компаний, заставит FCC одобрить сделку, с точки зрения сенатора есть не более, чем рабочее межправительственное соглашение.
“Государственный Департамент обычно идет навстречу заинтересованной иностранной стороне, - говорит А. Майкл Нолл, профессор Annenberg School for Communication Университета Южной Калифорнии (Лос-Анджелес), выступавший в прошлом году перед Конгрессом против сделки DT - VoiceStream. - Нам не нужно такое правительство, которое в вопросах бизнеса лоббирует чужие интересы. Это приводит к конфликтам”.
“По моему, все это чревато проблемами и столкновениями интересов, - сказал Нолл по поводу назначений отца и сына Пауэллов. - Правда, родственная связь двух лиц еще не означает, что они не могут быть независимы”.
Известно, что Майкл Пауэлл давно придерживается четкого мнения, что регуляторные меры не должны мешать развитию рынка, за исключением кризисных ситуаций. И в комиссии он располагает лишь одним голосом из пяти.
“Когда FCC приходится заниматься международными вопросами дальней связи, решает не только ее председатель, - говорит Фонтес из Singular. - Майкл не вправе действовать независимо от своих коллег. Здесь работает нечто вроде системы сдерживания и противовесов”.
Может ли семейственность стать источником конфликтов, по мнению специалистов по этике, зависит от дистанции между сферами влияния родственных должностных лиц. В случае с двумя Лоджами эта дистанция была весьма велика. Вряд ли можно узреть взаимопересечение служебных интересов представителя США в ООН и помощника министра труда. Вероятно, еще важнее тот факт, что ни один из Лоджей не отвечал за конечные решения в тех сферах государственной политики, где они занимали свои посты.
В ситуации с Пауэллами вероятность конфликтов была бы намного выше, если бы отец работал в одном из федеральных торговых ведомств. У госсекретаря хватает других важных обязанностей, чтобы вмешиваться в дела FCC, а такие организации, как Министерство торговли или USTR, играют куда более важную роль в международном бизнесе.
“В вопросах торговли наиболее агрессивным обычно бывает USTR”, - заметил представитель одного из иностранных операторов дальней связи.
”Насколько я помню, Госдепартамент никогда не принимал решений вразрез с рекомендациями FCC или National Telecommunications and Information Administration, - говорит Фонтес, прежде работавший в FCC на посту начальника отдела кадров. - Независимую политическую позицию там никогда не занимали”.
Герой, сын и этика
В обществе, где нет ничего святого, а граждане, как никогда, циничны в отношении правительственных чиновников, Колин Пауэлл и Майкл Пауэлл, похоже, являют собой исключение из этого правила.
Руководители телекоммуникационных компаний, чьи дела находятся в прямой зависимости от Госдепартамента или от Федеральной комиссии по связи, т. е. практически все представители этой отрасли, по понятным причинам воздерживаются от комментариев относительно отца и сына, стоящих во главе ведомств, заведующих внешней политикой и дальней связью. Аналогично поступает и братия государственных должностных лиц, чьи фразы “no comments” не раз произносились со смущенным выражением лица.
“Колин Пауэлл - всеми уважаемый герой, и никто не хочет такими вопросами задевать его имя”, - пояснил один профессор этики, когда его спросили о причинах всеобщего нежелания касаться этого дела.
Никак не собирается высказываться и International Institute for Public Ethics (Международный институт общественной этики), как сообщил один из директоров-основателей этого института.
А большинство тех, кто готов порассуждать на эту тему, заявляют, что не видят здесь никакой проблемы. Людей скорее интересует теоретическое объяснение, почему такая ситуация столь редка, нежели вероятность связанного с ней конфликта интересов.
“Возможно дело в том, что дети таких родителей обычно не тянут до уровня отцов”, - заметил один профессор социальной этики. Другие ссылаются на финансовую непривлекательность государственной службы. “Работа в частном секторе гораздо более доходна, - говорит один профессор государственного управления. - Семья слишком много теряет, если отец и сын одновременно уходят из частного бизнеса”.
Однако те же факторы почему-то не мешают детям следовать по стопам родителей на выборных постах государственной власти, и еще менее ясно, насколько это этично.“В Вашингтоне все в сплошном тумане. Здесь нет ни черного, ни белого. Это самое серое место в мире”, - заметил один профессор по государственной политике.
