УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВОМ
Владимир Дрожжинов,
В России проблемы построения электронных правительств, к сожалению, зачастую сводятся к технологическим решениям, а ведь они лишь фиксируют ту организацию, те функции и разделение ответственности между ведомствами, которые приняли в конкретных обстоятельствах дизайнеры государственной машины, сменяющиеся с частотой проведения национальных выборов высшего должностного лица страны.
Желание применить опыт организационного проектирования корпораций похвально с точки зрения экономии умственных усилий, но не идет на пользу стране в целом. В корпорации и на входе, и на выходе мы имеем деньги, соотношение объемов которых говорит об эффективности (прибыльности) ее деятельности. В государственной организации деньги лишь на входе, а вот на выходе мы хотели бы иметь важные социально-экономические результаты и долговременные положительные последствия принимаемых госорганом управленческих решений. Такое понимание с трудом, но пробивает дорогу в высших эшелонах власти России, и подспорьем этому может послужить опыт передовых стран.
Создание электронных правительств в странах - членах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР, www.oecdmoscow.org) продолжается уже около двадцати лет. После стольких лет эксплуатации своих э-правительств большинство развитых стран мира приступили к оценке достижений и определению путей их дальнейшего развития. Недавно в свет вышел подробный отчет по этой теме*1
_____
*1 Modernising Government: The Way Forward. - OECD, 2005.
Перед авторами отчета была поставлена цель - определить и отобрать ключевые рычаги государственной политики в области совершенствования управления, оказывающие значительное влияние на развитие государственного и общественного секторов. В связи с этим для каждой из стран ОЭСР было проведено исследование существующих и анализ результатов воздействия следующих рычагов:
- открытость правительства;
- результативность его работы;
- подотчетность и контролируемость деятельности правительства;
- реструктурирование госорганизаций и использование механизмов рыночного типа в их работе;
- занятость в госсекторе и государственной службе.
Важно отметить, что информатизация лишь фиксирует административные процессы, закладываемые в госорганизации и госмашину, но сама по себе никак их не улучшает. Вот почему так важен процесс модернизации госуправления, который у нас называют административной реформой и только теперь пытаются связать с ФЦП "Электронная Россия”, т. е. информатизацией госсектора.
Открытое правительство
С точки зрения общества, открытым является такое правительство, которое обслуживает бизнес, общественные организации и граждан. Они могут получать от него необходимую и понятную информацию и услуги, вести с ним дела (выполнять транзакции), а также принимать участие в принятии решений. Принципы хорошего управления включают в себя: прозрачность и ответственность; справедливость и равенство; результативность и эффективность; уважение к законам; высокие стандарты этического поведения. Именно эти принципы составляют основу построения открытого правительства.
За прошедшие два десятилетия все страны ОЭСР накопили определенный опыт создания открытого правительства и теперь считают, что для этого необходимо три главных элемента:
- прозрачность, другими словами, возможность общественного контроля;
- доступность его услуг в любое время, из любого места;
- живой отклик на новые идеи и требования.
Хотя суть этих элементов проста, но их реализация представляет серьезную проблему для стран - членов ОЭСР, потому что требует фундаментальных изменений в госсекторе. Тем не менее построение открытого правительства - теперь цель всех стран ОЭСР, хотя к этому их подталкивают различные причины. Например, Корея и Мексика в первую очередь нацелены на борьбу с коррупцией и повышение ответственности госслужащих. Дания сконцентрировалась на создании компактных госструктур, легко доступных обществу, в то время как Канада и Финляндия больше интересуются повышением интерактивности взаимодействия правительства с обществом. Однако в конечном счете все эти задачи можно считать средством достижения более широкой цели - укрепления общественного доверия к правительству, что является необходимым предварительным условием реализации эффективной государственной политики. Кроме того, открытое правительство способствует развитию демократических институтов в стране.
Всемирный банк провел сравнительное исследование экономических выгод открытого правительства и обнаружил, что страны с высоким уровнем прозрачности госструктур и эффективным парламентским надзором за их деятельностью отличаются более высокими темпами экономического роста, чем остальные. Однако излишняя открытость чревата потенциальными опасностями. Например, открытый рынок правительственной информации может означать, что высокообразованные люди или люди, имеющие коммерческую жилку и необходимые ресурсы, станут извлекать для себя непропорциональную по сравнению с другими выгоду, а лица, преследующие преступные цели, смогут более легко и свободно получать и неправомерно использовать информацию, подрывая важные социальные устои.
Открытость - только одна из многих ожидаемых общественных ценностей, которую граждане хотели бы видеть в деятельности правительства. Наряду с этим они также ожидают равенства, результативности, ответственности и бережного отношения к персональной информации. Открытость не должна подвергать угрозе соблюдение конфиденциальности и секретности персональных данных и индивидуальных прав человека. Известно, что органы государственной власти обладают большим количеством информации о каждом отдельном гражданине; во многих случаях эти сведения носят очень личный характер, например, медицинские отчеты о состоянии здоровья. Поэтому любое законодательство, поддерживающее свободу информации, одновременно должно требовать соблюдения условий, определяющих права доступа к персональной или индивидуальной информации. Только в таком случае общество будет доверять государственной власти.
Принципиальным вопросом является будущее открытого правительства. Хотя мнения стран по этому поводу различаются, можно выделить ряд общих проблем, которые заслуживают особого внимания.
- Оценка относительных достоинств открытости: официальным должностным лицам необходимы ясные критерии для решения вопроса об открытости в каждом конкретном случае; для выбора этих критериев следует определить соответствующих ответственных лиц.
- Открытость или справедливость (беспристрастность): открытость правительства изначально предназначена для удовлетворения потребностей отдельных обособленных групп влияния, или она важна для всех таких групп и просто увеличивает риск того, что материально или административно лучше обеспеченные группы получат благодаря открытости неограниченное влияние на общество?
- Частные партнеры и общественный контроль: могут ли независимые СМИ, бизнес, профессиональные ассоциации и гражданские общественные организации играть более значительную роль в создании открытого правительства и в контроле за его работой?
- Активное участие в управлении государством (представительская демократия): будет ли вовлечение граждан расширять число участников в открытых процессах принятия решений, ограничивая сферу действия представительских учреждений? Или официальные лица должны будут уделять больше времени и энергии для объяснения своих предложений, выяснения взглядов граждан и создания необходимых условий для их учета?
Помимо этого при модернизации госсектора рассматриваются другие вопросы. С ними можно ознакомиться в оригинале документа.
Результативность выполнения работыв общественном секторе
Рост внимания к составлению бюджета, управлению и подготовке отчетов, ориентированных на результаты, являются одной из самых современных тенденций в стремлении улучшить правительственную деятельность. Цель этих мероприятий - переориентация процессов управления и бюджетного ассигнования с входных условий (т. е. планирования от потребностей) на конечные результаты. Фактически это означает, что методы формального управления, системы правительственных организаций, действия государственных служащих, цели, задачи, индикаторы и показатели должны быть связаны не столько с процессом обслуживания, сколько с достижением поставленных результатов. Ясно, что для разработки соответствующих индикаторов и критериев оценки качества работы правительства требуется определенное время. Кроме того, время нужно и для того, чтобы эти показатели начали использоваться государственными служащими и политическими деятелями. При этом одной из трудностей является то, что далеко не все результаты деятельности поддаются измерению, например культурные или социальные ценности.
Люди по-разному судят и оценивают государственные действия, однако главным критерием того, насколько хорошо правительство выполняет обязательства, является выигрыш, который граждане получают от сокращения своих расходов и упрощения регулирующих действий. В конечном счете народ оценивает правительство не по намерениям, а по результатам. В свою очередь правительству тоже нужна информация о результативности выполнения работы. Прежде всего она способна помочь в управлении процессами общественного обслуживания и их контроле, а также дает возможность парламенту проверить эффективность использования денег исполнительной властью. Кроме того, эта информация является полезной для увеличения общественного давления на правительство, с тем чтобы повысить степень его ответственности за результаты своей деятельности.
Если правительство приняло решение о повышении результативности работы государственных служащих, оно должно иметь соответствующие средства ее стимулирования и измерения. Решение проблемы стимулирования государственных служащих должно быть увязано с целями общества в целом и их достижением.
Страны - члены ОЭСР используют несколько механизмов для оценки эффективности, результативности и рентабельности государственных действий:
- обзоры успехов главных программ после достижения объявленных целей;
- специальные отраслевые или программные обзоры;
- регулярные правительственные оценки эффективности, результативности и экономии;
- специальные правительственные оценки эффективности, результативности и экономии;
- контроль соответствия показателей ожидаемым результатам;
- обзоры, проводимые внешними организациями (например, Всемирным банком, выделенными аудиторскими институтами и т. д.).
В настоящее время в странах - членах ОЭСР в основном используется управление, ориентированное на результаты, которое поддерживается и соответствующим бюджетированием. Пионерами применения управления и бюджетирования, ориентированных на результат, стали Австралия и Новая Зеландия, затем к ним присоединились Канада, Дания, Финляндия, Франция, Нидерланды, Швеция, Великобритания и США. Ставятся следующие задачи: повышение эффективности; улучшение процессов принятия бюджетных решений; увеличение прозрачности и ответственности; сокращение расходов и рост экономии. При этом некоторые страны сосредоточены только на одной или двух целях из этого перечня, в то время как другие охватили все четыре (к последним относятся Австралия, Дания, Нидерланды, Новая Зеландия, Великобритания и США).
Ответственность и контроль
В течение двух прошедших десятилетий новые формы управления общественным сектором, приватизация и использование передовых технологий изменили методы работы государственного сектора. Теперь контроль за организациями государственного сектора сводится к проверке того, как они работают в пределах законодательного поля и своих политических обязанностей, достигая установленных целей и результатов.
Несмотря на то что термины "accountability” (подотчетность) и "control” (контроль) на первый взгляд кажутся однозначными и легкими для перевода на языки разных стран, их интерпретируют по-разному. В английском языке термин "control” используется для того, чтобы обозначить активные действия государственных властей по управлению, тогда как по-французски термин "controle” подразумевает относительно пассивный надзор за такой деятельностью. Возможно, поэтому подходы разных правительств к реализации понятия "control” сильно различаются. Некоторые из них сосредоточены лишь на управлении финансовыми аспектами, в то время как другие стремятся управлять, контролируя получение всех результатов.
Понятие "accountability” также относится к терминам, сложным для однозначной интерпретации. Во многих случаях под ним понимается использование систем учета и отчетности о выполнении тех или иных обязательств. Но иногда "accountability” может толковаться более широко: каким образом полномочия, предоставленные государственной власти, были поддержаны действиями, направленными на достижение установленных результатов. Подобные различия в понятиях нужно учитывать при сравнении стран и при использовании международного опыта.
В ОЭСР под подотчетностью подразумевают обязательное представление отчетов о выполнении порученных конкретных заданий. Контроль определен как процесс, гарантирующий достижение эффективности и результативности деятельности, достоверности отчетности и соблюдения требований действующих законов и инструкций. При этом контроль может быть разделен на внешний и внутренний. Внешний обычно означает контроль со стороны центрального контролирующего офиса, однако он также может включать действия центральных органов исполнительной власти, имеющих специальные полномочия. Внутренний контроль предназначен для проверки эффективности и результативности выполнения министерством или ведомством своих функций, правильности их финансовой отчетности и соблюдения соответствующих законов и инструкций.
В большинстве стран внутренний контроль сводится к управлению распределением средств, отслеживанию расходов и использованию процедур бухгалтерского учета, хотя кое-где наряду с финансовыми методами применяют и более сложные функции управления. Однако в целом почти везде внутренний контроль используется на уровнях ниже министерского. Исключение составляют только несколько стран, включая Италию и Словакию, которые контролируют и эшелоны высшей власти.
Что касается внешнего контроля, то он выполняется совместно с внутренним и также призван гарантировать, что процедуры планирования, выделения бюджетных средств и использование общественных ресурсов соответствуют национальному законодательству, преследуют именно те цели, которые определены парламентом или правительством и согласованы с действующими в стране программами.
Роль высших институтов аудита (Supreme Audit Institution, SAI), отвечающих за проведение внешнего контроля, постепенно меняется. Раньше она сводилась к выполнению традиционных задач подтверждения и проверки соблюдения законов и правил финансового управления и бухгалтерского учета, а теперь также охватывает оценку эффективности финансирования и управление национальными программами. Например, в США Контрольно-ревизионное управление (Government Accountability Office, GAO) одновременно контролирует проведение политики и занимается выработкой рекомендаций по эффективному управлению.
Внедрение средств автоматизации и других современных технологий играет огромную роль для успешного проведения контроля. Главное здесь - повышение качества и надежности предоставляемой информации, а также накопление полезных данных в системах бухгалтерского учета. Большие возможности для улучшения взаимодействия с гражданами и повышения прозрачности правительства предоставляют интернет-технологии.
Реструктурирование организацийи использование механизмов рыночного типа
Обычно правительства меняют свою структуру в ответ на появление новых приоритетов и изменений в развивающемся обществе либо для улучшения его управления. При этом используются разные методы, например передача отдельных функций общественного обслуживания частным организациям или заключение контрактов с соответствующими учреждениями. Проведенный анализ показывает, что в последние годы наибольшее влияние в этой области оказала приватизация государственных активов. В течение двух десятилетий общий объем средств, полученных от приватизации в странах ОЭСР, составил около 750 млрд. долл.
Еще один метод структурных изменений, хотя и оказывающий меньшее воздействие, заключается в создании новых министерств или ведомств за счет слияния существующих организаций либо их расформирования. Из-за того что современное общество становится все более сложным, подобные изменения теперь происходят гораздо чаще, чем раньше. Тем не менее в последние годы большинство проводимых реформ носили локальный характер и не особенно затрагивали общие направления деятельности правительств.
Практически во всех странах ОЭСР число министерств в правительствах и их структура постоянно меняются. Сегодня в большинстве правительств число министров не превышает 15-20. Однако, хотя число министров остается относительно небольшим, многие из них окружены заместителями и помощниками.
Как показывает анализ экспертов, из-за внедрения подобного распределенного государственного управления возникли следующие проблемы:
- министерства вынуждены адаптировать свои системы регулирования и механизмы управления для работы со слишком большим количеством различных органов власти. Это ослабляет контроль со стороны парламентов, а также может затруднить обеспечение конфиденциальности и секретности персональных данных граждан и подорвать доверие к системе в целом из-за ее излишней сложности;
- передача части обязанностей различным органам управления осложняет координирование действий при определении конечных целей госорганов и выборе пути их достижения. Кроме того, неизбежно возникает дублирование при выполнении работ. Все это может оказаться более разрушительным, чем реструктуризация традиционных подразделений в пределах отдельно взятых министерств;
- самое главное состоит в том, что распределенное управление затрудняет демократический контроль и проверку соблюдения отчетности. Когда органы власти имеют очень сложную структуру управления, политический контроль за их деятельностью может серьезно ослабнуть. Без адекватного регулирования конкуренция между независимыми госструктурами может привести к тому, что проводимая ими политика будет отражать лишь их собственные интересы и перестанет удовлетворять основным целям государства.
По мнению экспертов ОЭСР, перспективы и тенденции развития организационных изменений состоят в следующем:
- большинство общественных институтов изменяются в настоящее время значительно быстрее, чем в недавнем прошлом, и правительственные учреждения не являются исключением;
- большинство стран ОЭСР создали у себя некоммерческие организации для обслуживания населения и бизнеса. При всех своих достоинствах это решение уменьшает прозрачность госорганов и может поставить под угрозу эффективность надзора и подотчетности правительства. Поэтому в некоторых странах для решения этой проблемы разработано законодательство, которое определяет допустимые варианты различных организационных образований в госсекторе и устанавливает стандарты для управления ими;
- структурные изменения могут выступать в качестве мощного рычага проведения преобразований, но имеют определенные недостатки. Например, реорганизации отвлекают служащих, увеличивают их беспокойство и мешают руководителям решать текущие вопросы. Изменения неизбежно сопровождаются новыми назначениями, которые в свою очередь могут вызывать потерю накопленных в организации отношений, информации, ценностей и т. д.;
- последствия структурных изменений иногда оказываются не такими, как задумывалось изначально. Поэтому правительства должны знать обо всех прямых и косвенных последствиях реорганизации, а также о возможных альтернативах, таких, как улучшение процессов принятия решения и характеристик управления, повышение уровня подотчетности, ответственности и контроля, разработка и осуществление различных программ, в том числе и социальных, совершенствование административных и финансовых процессов;
- важно помнить, что изменения организационных структур сами по себе не приводят к изменениям в процессах управления. Например, разделение министерства на несколько министерств не обязательно приведет к улучшению управляемости;
- со структурными реорганизациями обычно связан вопрос перехода на рыночные механизмы. В первую очередь их целесообразно использовать для предоставления гражданам и бизнесу правительственных услуг. Часто применяются такие механизмы, как аутсорсинг (заключение контракта на выполнение определенных работ сторонними организациями), организация государственно-частных партнерств и выпуск ваучеров (или приватизационных свидетельств).
Общественная занятость и государственная служба
Когда речь заходит о реальном механизме деятельности правительства, все страны ОЭСР сходятся в том, что основой является государственная служба. Другими словами, для осуществления деятельности правительства в министерствах, департаментах и правительственных агентствах используется централизованно управляемая бюрократическая машина. При этом работа государственных служащих отличается от других типов работ и поэтому требует специальной системы и структуры занятости. Государственная служба традиционно ассоциируется с надежностью обеспечения работой или даже пожизненной работой.
Остается неясным, можно ли рассматривать деятельность правительства точно так же, как и деятельность коммерческой компании (бизнеса), либо между ними есть фундаментальные различия, например в культурных ценностях. Опыт показывает, что за прошедшие 20 лет многие области государственной деятельности потеряли свою уникальность и сблизились с общей системой трудовой занятости в бизнесе. Это означает, что следует обращать серьезное внимание на такие фундаментальные ценности, как законность, беспристрастность, правосудие и социальное согласие, для того чтобы поддержать доверие к государственной и политической системе в целом.
Известны две основные модели государственной службы в странах ОЭСР: на карьерной и на должностной основе. Выбор той или иной системы сильно влияет на культуру государственной службы в стране. В системах на карьерной основе государственные служащие обычно надеются остаться на государственной службе на протяжении всей своей трудовой деятельности. После поступления на работу они назначаются на соответствующие должности в организации. Впоследствии их могут переводить из одного министерства в другое или из одной области специализации в другую. Их продвижение по службе базируется главным образом на системе присвоения классов (чинов), а не на каких-то определенных должностях. Эта модель характеризуется ограниченными возможностями для поступления на государственную службу в середине карьеры, а для служащего главным стимулом является карьерный рост.
Системы на должностной основе предусматривают отбор наиболее подходящего кандидата для каждой должности, причем как путем найма внешнего специалиста, так и за счет внутреннего продвижения по службе. Эти системы значительно более доступны, и поступление на государственную службу со стороны здесь считается обычным явлением. Среди членов ОЭСР упор на карьерную схему делают Чешская Республика, Франция, Япония, Корея и Испания, в то время как системы на должностной основе характерны для стран, которые более активно занимались преобразованием своего государственного аппарата в последние два десятилетия: Канады, Исландии, Новой Зеландии, Швеции, Швейцарии и Великобритании.
В принципе, на поведение любой госорганизации оказывают влияние четыре главные силы: рынки; внутреннее и внешнее регулирование; контракты с внутренними или внешними партнерами; социальное давление, которое формируется поведением отдельных индивидуумов или групп. Правда, совокупное воздействие этих факторов на структуру государственной службы весьма различается. В частности, замечено, что социальное давление больше влияет на государственную службу в системах на карьерной основе, чем в системах на должностной основе.
Постоянная трудовая занятость традиционно была нормой в государственном секторе стран ОЭСР и характеризовалась более высоким уровнем обеспеченности работой по сравнению с частным сектором. Поэтому во многих странах государственная служба благодаря уровню занятости и высоким пенсиям была популярна среди молодых людей. Однако уже в конце 80-х эта ситуация значительно изменилась, поскольку различия между занятостью в государственном и частном секторах постепенно стираются и статус государственных служащих теперь приближается к статусу обычных служащих. Сегодня эта тенденция ярко проявляется в 16 странах ОЭСР.
В странах ОЭСР существует три широко распространенных типа трудовых отношений для государственных служащих. В таких странах, как Австралия, Новая Зеландия и Швеция, статус государственных служащих определяется теми же самыми трудовыми законодательствами, что и для работников частного сектора. Вторая группа стран рассматривает государственных служащих так же, как и служащих частного сектора, однако с исключениями некоторых категорий, например полицейских. Наконец, в третьей группе стран государственные служащие в целом более ограничены в своих индивидуальных правах, чем их коллеги из частного сектора, они, например, не имеют права на проведение забастовок.
Во многих странах ОЭСР нарастает кадровый голод при формировании штатов государственных служб, вызванный следующими причинами:
- старение населения - во многих странах ОЭСР значительная часть государственных служащих в предстоящие 5-15 лет будет увольняться. Решая эту проблему, страны, с одной стороны, предпринимают значительные усилия для сохранения стареющих сотрудников, а с другой - идут по пути реформирования системы пенсионного обеспечения в области государственной службы;
- конкуренция на рынке труда - правительства вынуждены вступать в конкуренцию с предпринимателями из частного сектора и бороться с нехваткой талантливых специалистов в некоторых ключевых для государства областях. Замечено, что высококвалифицированные сотрудники имеют тенденцию переходить в частные компании в поиске новых возможностей, и поэтому госсектору приходится думать о том, как их удержать на государственной службе;
- само правительство выступает в роли предпринимателя - государственные служащие утрачивают привилегированный статус в обществе и трудовых условиях. В результате подавляющее большинство молодых дипломированных специалистов вообще не хотят поступать на государственную службу.
Как отмечалось выше, в странах ОЭСР сформировались две системы государственной службы - традиционная система на карьерной основе и система на должностной основе, которая во многих странах заменила первую; при этом на обе серьезно влияых правительств.
С авторами можно связаться по адресу: vladdroz@yandex.ru.
