АНАЛИТИКА
Владимир Дрожжинов, Александр Штрик
В середине прошедшего года Всемирный банк провел видеосеминар*1, на котором в концентрированном виде был представлен опыт строительства электронных правительств в США и Канаде, а также проанализировано его значение для развивающихся стран (Бразилии, Гватемалы, Македонии, Мексики, Шри-Ланки, Уганды и др.). Большинство стран - клиентов Всемирного банка теперь смотрят на американский и канадский опыт как на источник передовых методов и учебных материалов для проектирования и осуществления собственных национальных стратегий построения э-правительства, разработки рамочных регламентов обеспечения интероперабельности и управления, создания единой архитектуры.
_____
*1 web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTINFORMATIONANDCOMMUNICATIONANDTECHNOLOGIES/EXTEDEVELOPMENT/0,,contentMDK: 20483017~menuPK:828158~pagePK:64020865~piPK:51164185~theSitePK:559460,00.html.
Рост потребности в изучении опыта реализации проектов в передовых странах происходит в связи с желанием избежать общих ошибок и максимизировать показатель возвращения инвестиций. В то же время существует множество факторов, которые должны быть рассмотрены и учтены при конкретных реализациях: численность населения страны; культурные, социально-экономические и политические особенности; распространенность доступа в Интернет в обществе; источники и готовность финансирования проектов и т. д.
Представляется, что все эти вопросы могут быть интересны для исполнителей и участников ФЦП "Электронная Россия", у которых, конечно, есть собственный взгляд на возможность использования в наших условиях зарубежного опыта.
Первопроходцами в деле построения э-правительств были США и Канада. Согласно опубликованному ежегодному отчету*1 о достижении зрелости э-правительств, выпущенному компанией Accenture 6 апреля 2005 г., в течение последних пяти лет подряд Канада занимала первое место среди 22 исследованных стран; за ней следуют США, Дания, Сингапур и Австралия.
_____
*1 Accenture 2005 e-Government Report “Leadership in Customer Service: New Expectations, New Experiences”, www.accenture.com/xdoc/ ca/locations/canada/insights/studies/leadership_ cust.pdf.
Опыт США
Первый этап строительства э-правительства США начался в 2002 г., когда во время представления годового бюджета в Конгресс страны президент Буш выделил перечень основных мероприятий этапа и включил их в упомянутую выше программу. Он предложил для бюджетного финансирования 24 межведомственные инициативы, распределенные по четырем портфелям: государственные услуги для граждан; государственные услуги для бизнеса; услуги различных государственных структур друг другу; мероприятия по повышению внутренней эффективности и результативности государственного сектора. При этом президент отметил, что успех в первую очередь зависит от работы федеральных агентств, действующих совместно и согласованно в интересах повышения качества предоставляемых американским гражданам услуг, и призвал к возможно более широкому использованию интернет-технологий для максимально полного обслуживания граждан. Как показывают данные опросов, например фонда Pew Foundation и др., американское общество с готовностью воспринимает электронные государственные услуги. Уровень использования Интернета в США постоянно растет: достаточно сказать, что более 40 млн. американцев предпочли знакомиться с политикой федерального правительства, правительств штатов и местных органов власти в интерактивном режиме; а более 20 млн. человек с помощью Интернета высказали свою точку зрения о проводимой в этой области политике. Эти и другие подобные данные показывают, что если американское правительство сможет использовать весь мощный потенциал современных ИТ, то это будет встречено обществом с большим удовлетворением.
| Если американское правительство сможет использовать весь мощный потенциал современных ИТ, то это будет встречено обществом с большим удовлетворением. |
В соответствии с инициативами президента и растущими ожиданиями американского общества федеральное правительство США третий год подряд публикует результаты внедрения принципов управления на основе э-правительства, а также представляет лучшие результаты, достигнутые в ходе реализации ИТ-проектов.
Так, в течение 2003-го финансового года*1 в рамках одной из приоритетных инициатив президентской программы "Государственные услуги США" (USA Services, www.usaservices.gov) было осуществлено 209 млн. контактов граждан через ее операторский центр обработки вызовов (1-800-Fed-Info), через правительственный портал (www.firstgov.gov), а также через центр публикаций. В течение 2003 г. свои налоги 3,4 млн. американских налогоплательщиков декларировали с помощью информационной поисковой системы Free File налогового управления (Internal Revenue Services, IRS, www.irs.gov), а 350 тыс. коммерческих фирм - с использованием электронных технологий.
_____
*1 В законодательной системе США новый финансовый год начинается с середины текущего календарного года и заканчивается в середине следующего календарного года. Обычно финансовый год обозначают календарным годом, в котором он начался.
В области поиска работы было зафиксировано более 65 млн. посещений гражданами соответствующего Web-сайта (www.USAJobs.com), и при этом в онлайновом режиме было подано более 600 тыс. новых резюме (см. Expanding e-Government Results Report, www.whitehouse. gov/omb/egov/g-7-expanding.html).
Третий отчет*1, опубликованный в декабре 2005 г. административно-бюджетным управлением (Office of Management and Budget, OMB, www.whitehouse. gov/omb) федерального правительства США, содержит еще более впечатляющие результаты. Согласно этому отчету, к концу 2005 г. все основные работы по инициативам президента были закончены. Наиболее важные достижения на конец 2005 г. включают следующие портфели проектов:
- по реализации государственных услуг для граждан. К настоящему времени сайт по пенсионному обеспечению регистрирует свыше 190 тыс. посещений граждан в месяц и предоставляет ежемесячно более 128 тыс. направлений к государственным программам по пенсиям и пособиям. В 2005 финансовом году более 5,1 млн. граждан продекларировали свои налоги в интерактивном режиме с помощью информационной поисковой системы Free File налогового управления (Internal Revenue Services, IRS);
- по реализации государственных услуг для бизнеса. С августа 2005 г. в рамках инициативы "Электронное законотворчество" (E-Rulemaking, www.regulations. gov/fdmspublic/component/main) в процесс законотворчества включились 1 600 789 граждан;
- по реализации взаимодействия различных госорганизаций. С октября 2005 г. свыше 1500 программ предоставления субсидий стали доступными в интерактивном режиме. К настоящему моменту более 17 тыс. обращений за субсидиями (grants applications) были получены с помощью ИТ. Кроме того, в 111 реальных бедствиях и в 624 тренировочных учениях использовалась межведомственная интероперабельная служба управления восстановлением после бедствий и катастроф (Disaster Management Interoperability Services, DMIS, disasterhelp.gov/portal/ jhtml/index.jhtml);
- по повышению внутренней эффективности и результативности государственного сектора. Соискатели работы в госорганах подали свыше 1 млн. 900 тыс. интерактивных резюме на соответствующий федеральный сайт (www.usajobs.opm.gov). На сайте "Электронное обучение" (E-Training, www.GoLearn.gov) в настоящее время зарегистрировано более 650 тыс. пользователей, и свыше 1 млн. 300 тыс. человек закончили электронные учебные курсы;
- по различным направлениям государственной деятельности. В стадии завершения находится работа по созданию центров компетенции в сфере финансового управления (Financial Management) и управления человеческими ресурсами (Human Resources). В сфере здравоохранения (Health), управления делами (Case Management), управления субсидиями (Grants Management) и киберзащиты (Cyber Security) работа пока продолжается.
_____
*1 Expanding E-Government: Improved Service Delivery for the American People Using Information Technology, December 2005.
Отмечая третью годовщину закона об электронном правительстве, принятого в 2002 г., административно-бюджетное управление в своем последнем отчете идентифицирует достигнутые в рамках президентской программы успехи в части улучшения качества предоставляемых государственных услуг и увеличения роли и масштабов распространения модели "архитектура федерального предприятия" (Federal Enterprise Architecture, FEA, см. PC Week/RE, N 28/2005, c. 27, и N 31/ 2005, c. 27), а также формулирует цели на следующий финансовый год по основным направлениям президентских инициатив по электронному правительству.
1. "Архитектура федерального предприятия". В июне 2005 г. завершены оценки состояния реализации "федеральной архитектуры предприятия" в 25 федеральных агентствах. Все они имеют "эффективную" модель, т. е. архитектура системы управления организацией является достаточно зрелой с точки зрения информирования руководства о процессах инвестирования в ИКТ. На 2006-й финансовый год цель для агентств состоит в том, чтобы продолжить использование своей модели "архитектура предприятия" для устранения избыточных бизнес-функций, что позволит показать истинные объемы экономии, а не только обещаемое снижение затрат.
2. Приемлемые ТЭО (Acceptable Business Cases). К 30 сентября 2005 г. 84% государственных агентств (или 21 агентство из 25) имели приемлемые ТЭО на проекты внедрения ИКТ, подлежащие финансированию в 2006-м финансовом году. Таким образом, из прошлогоднего контрольного списка программы совершенствования госуправления (management watch list) отклоненными остаются только 19 ТЭО от четырех агентств. Для выделения инвестиций в эти 19 проектов на 2006-й финансовый год административно-бюджетное управление будет использовать соответствующие инструменты управления, которые позволят гарантировать, что эти агентства управляют возможными рисками или смягчают их перед развертыванием или продолжением каждого из данных проектов. На 2006-й финансовый год поставлена цель иметь 90% правительственных агентств с приемлемыми ТЭО для проектов развития всех действующих у них ИС.
3. Безопасность (защита). К 30 сентября 2005 г. 85% ИС государственных агентств имели надлежащий уровень защищенности. На 2006-й финансовый год поставлена цель, чтобы 90% из всех информационных систем были должным образом защищены (т. е. сертифицированы и допущены к эксплуатации), включая проведение генеральным инспектором (Inspector General) верификации эффективности процессов обеспечения безопасности ИТ, используемых в федеральных департаментах или агентствах.
4. Кадры в сфере ИТ. ИТ-специалисты в федеральных органах власти должны быть полностью обученными и иметь соответствующую квалификацию. Агентства завершили анализ и разработали планы по преодолению нехватки квалифицированных и компетентных специалистов по ИТ во многих ключевых областях (руководство ИТ-проектами, безопасность ИТ и архитектура ИТ). На 2006-й финансовый год поставленная цель состоит в том, чтобы 50% правительственных агентств ликвидировали нехватку ИТ-сотрудников.
По некоторым данным, в ближайшие пять лет в США на пенсию уйдет около 40% специалистов, что не может не вызывать озабоченности как в государственном, так и частном секторе. Отсюда и огромное внимание, которое уделяется в США вопросам привлечения в организации на временную работу и работу с неполным рабочим днем молодых людей, сидящих пока еще на студенческих скамьях, профессионального роста и переподготовки специалистов, а также сбору, обработке и передаче знаний.
5. Управление освоением объемов в проектах внедрения ИТ. Перебор эксплуатационных затрат, затягивание сроков выполнения проектов и недостаточная производительность результирующих инфосистем в среднем должны находиться в пределах 10% плановых показателей для федерального департамента или агентства. К 30 сентября 2005 г. 28% агентств (или семь агентств из 25) полностью реализовали у себя систему управления проектами на основе учета освоенного объема (Earned Value Management System, EVMS). Еще 52% агентств используют ограниченные возможности систем EVMS (13 агентств из 25). Остающиеся шесть агентств имеют программы, предусматривающие включение систем EVMS в процессы управления капиталовложениями и планирования (Capital Planning and Investment Control Process, CPIC) проектов внедрения ИТ.
По мере того как перечисленные выше цели на 2006 г. окажутся достигнутыми, а рамочная структура моделей "архитектура федерального предприятия" и "архитектура предприятия" начнут повсеместно использоваться департаментами и агентствами, можно надеяться, что ИТ-инвестиции будут осуществляться и управляться компетентно и рационально. Дублирование функций и/или систем будет исключено, и экономия средств налогоплательщиков станет реальной, а не только декларируемой на бумаге.
Опыт Канады
Как уже было сказано выше, по данным глобального обзора состояния э-правительств, выпущенного компанией Accenture в 2005 г., Канада занимает первое место. В настоящее время ее э-правительство является ключевым каналом предоставления государственных услуг в стране, благодаря чему обеспечивается почти треть всех транзакций, осуществляемых между федеральным правительством и гражданами.
Данный обзор свидетельствует о том, что, несмотря на огромные инвестиции в электронные услуги, правительства большинства стран земного шара пока еще только пытаются удовлетворить ожидания своих граждан по улучшению обслуживания. Канада - одна из немногих стран, которая фактически сумела достичь существенного улучшения качества обслуживания благодаря внедрению э-правительства. Как отмечено в этом обзоре, Канада продолжает устанавливать планку в сфере осуществления государственных услуг для остальной части мира. Тем не менее, несмотря на эти достижения, у Канады все еще есть неиспользованные ресурсы. Согласно этому же обзору, только 41% канадцев считает, что предоставляемые госорганизациями услуги эффективны.
По мнению экспертов Accenture, наибольших успехов в улучшении государственного обслуживания граждан добьются те страны, которые одновременно будут продвигаться в направлении осуществления инициатив по развитию электронных правительств. Именно это имеет место в Канаде, где, по данным IDC (www. idc.com), неприятие электронных услуг имеет место не более чем в 25% государственных ИТ-проектов, в то время как два года назад этот показатель равнялся 42%. Хотя менеджеры ИТ-проектов и чиновники считают важным для правительства модернизировать внешние каналы, понимание того, что для полного преобразования гособслуживания требуется не только это, начинает расти.
Последний годовой отчет по программе "Онлайновое правительство Канады" (Canadian Government On-Line, GOL) показывает, что диалоговые услуги в настоящее время составляют более 30% всех государственных транзакций. Инициированная в 1999 г. программа GOL была нацелена на то, чтобы сделать доступными в электронном виде 130 наиболее часто используемых услуг федерального правительства Канады. Сегодня в результате коллективных усилий множества госорганизаций все эти услуги являются онлайновыми и к ним можно обратиться через федеральный портал. В 2004 г. было осуществлено почти 600 млн. взаимодействий между гражданами и федеральным правительством, тогда как в 2001-м их было всего 150 млн.
Канада относится к числу стран с наибольшим количеством пользователей Интернета, что объясняет высокие показатели спроса на онлайновые общественно-государственные услуги. Согласно исследованию ассоциации EKOS (www.ekos.com), в котором рассматривались тенденции доступа в Интернет в 2004-2005 гг., 72% канадцев имели доступ во Всемирную паутину с домашних ПК, а число канадских домов с быстродействующим доступом в Сеть превзошло количество тех, где доступ осуществляется через модемную связь. Кроме того, это исследование также показало следующее:
- 71% пользователей Интернета заходили на Web-сайты федерального правительства в течение прошедшего года, а 31% пользователей заявили, что их самые последние контакты с федеральным правительством осуществлялись через Интернет;
- 81% канадских пользователей услуг электронного правительства были "удовлетворены" или "чрезвычайно удовлетворены" обслуживанием;
- 77% канадцев, имевших контакт с федеральным правительством в последнее время, отметили, что обращение к интернет-услугам для них было легким, в то время как в отношении других каналов обслуживания легкость доступа отметили 67% пользователей;
- 76% пользователей Интернета считают, что он облегчает поиск информации о государственных программах и услугах;
- 90% канадских пользователей Сети и 38% непользователей, которые планируют подключиться к Интернету, надеются иметь дело с государственными организациями в будущем, а 42% населения Канады полагают, что в предстоящие пять лет большинство своих транзакций с федеральным правительством они будут осуществлять в онлайновом режиме.
