В конце августа на официальном сайте РФ для опубликования информации о размещении госзаказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг (“Госзакупки”) появилось объявление об очередном открытом конкурсе Минкомсвязи России: “Право заключения государственного контракта на выполнение работ в 2013 году по осуществлению перехода на обмен электронными документами при взаимодействии федеральных органов исполнительной власти между собой и с Правительством Российской Федерации до 2017 года” (заказ № 0173100007513000021). Начальная (максимальная) цена данного контракта — 45 млн. руб., срок приема заявок — до 26 сентября 2013-го, их рассмотрение — 2 октября, подведение итогов — 8 октября 2013 г.

Понимание языка официальных государственных документов — очень непростая задача даже для профессионалов в этом деле, а для человека со стороны — порой просто нереальная. И все же постараемся разобраться, в чем же смысл данного конкурса и что должна получить страна в результате его проведения.

Общая постановка задачи

Из названия конкурса понятна целевая задача: обеспечение обмена электронными документами в системе органов государственной власти. Задача правильная, актуальная. В ее постановке, кажется, не хватает привычного уточнения, что такое “юридически значимый документ”, но на самом деле — хорошо, что его нет. Поскольку за ширмой “юридической значимости” скрывается тот простой факт, что “до того” никаких электронных документов при обмене не было вовсе, а была лишь “электронная автоматизация” традиционного бумажного документооборота.

Задача, обозначенная в конкурсе, очень своевременна, поскольку как раз вопрос межорганизационного обмена является ключевым при переходе на безбумажный документооборот в целом. Именно нерешенность проблемы межорганизационного обмена — одно из главных препятствий на пути к избавлению от бумаги в СЭД внутри организаций. (Вторую важную проблему составляет передача на долгосрочное хранение, но если посмотреть внимательнее, то эта задача тоже в существенной мере относится к межорганизационному взаимодействию, но только между организациями и архивными структурами.)

Как же Минкомсвязи намерено решать эту задачу? Вот это пока не очень понятно…

Для начала нужно отметить, что тема межведомственного (применительно к государству обычно используется именно этот термин вместо “межорганизационного”) электронного документооборота обсуждалась на прошедшем первом (и пока единственном) заседании сформированного незадолго до этого Экспертного совета при министерстве, причем как раз по “вопросам совершенствования электронного документооборота в органах государственной власти”. И вот что любопытно: на этой встрече тема такого конкурса, его техническое задание и вообще планы работ министерства в данном направлении не обсуждались. Из чего следует, что планы работы Минкомсвязи по решению задач, обозначенных в данном госзаказе, не проходили апробацию в отраслевом экспертном сообществе.

Из официального объявления о конкурсе можно понять, что речь сейчас идет только о работах до конца 2013 г. Но ведь “переход на обмен электронными документами” будет выполняться до 2017-го, то есть данный контракт является частью некоторого более общего и намного более масштабного (наверняка и по финансированию) проекта. Но не правда ли, это довольно странно: делать первый этап некой работы, не имея общего плана реализации глобального проекта? Это похоже на подготовку котлована для строительства небоскреба в отсутствие проекта на его создание и даже на его фундамент. Конечно, возможен вариант, когда кто-то, выигравший этот конкурс, сейчас лишь разрабатывает техническое задание (ТЗ) на дальнейшие работы, а выполнять это ТЗ будут совсем другие. Но это тоже не очень нормально: все же обычно проектирование и строительство здания выполняются одним и тем же подрядчиком.

Что говорится в техническом задании

Задав эти вопросы по самому общему описанию конкурса, теперь посмотрим, что конкретно написано в конкурсной документации. Собственно ТЗ находится в 4-м разделе этого документа и занимает 21 страницу текста по 2,5 тыс. знаков. ТЗ представляет собой довольно интересный и даже в целом понятный (хотя есть множество вопросов) документ, пристрастный анализ которого позволяет не только понять замыслы министерства, но и оценить текущую ситуацию с использованием СЭД в российских органах власти.

В частности, очень позитивно выглядит краткий словарь терминов, которым открывается ТЗ. Хочу обратить внимание только на два очень важных определения, принятие которых может поставить точку в многолетних дискуссиях о том, что такое “документ” и “система электронного документооборота” (во всяком случае применительно к органам власти).

  • Документ — официальный документ, созданный государственным органом, органом местного самоуправления, юридическим или физическим лицом, оформленный в установленном порядке и включенный в документооборот федерального органа исполнительной власти.
  • Система электронного документооборота (СЭД) — информационная система, обеспечивающая сбор документов (включение документов в систему), их обработку, управление документами и доступ к ним.

Тут понятие документа примерно соответствует английскому термину “records” (в данном случае — важные документы, как правило, подписанные руководителем организации, состояние и статус которых зафиксирован и не может быть изменен). Принципиальным достижением данной формулировки (используемой для всех документов, как бумажных, так и электронных) является отсутствие упоминания о “материальном носителе”, но при этом сформулировано ключевое требование — “оформленный в установленном порядке и включенный в документооборот”. Хотя назвать такое определение идеальным, конечно, нельзя, хотя бы потому, что очевидна тавтология “Документ — это официальный документ…”). В определении СЭД важно то, что тут имеются в виду не только электронные, а все (в том числе и бумажные) документы организации. Правда, тут среди функций СЭД почему-то пропущена ключевая — хранение документов.

Безусловным позитивным моментом является отсутствие в конкурсной документации определений “проприетарный” и “свободный” в требованиях к использованию программных средств. Слово “открытый” упоминается, но чаще всего к самому конкурсу и один раз — применительно к используемым стандартам.

Далее из пункта 2.1 “Назначение выполнения работ” становится точно известно, что данное ТЗ распространяется действительно только на 1-й этап работы. И тут в полный рост встают вопросы, обозначенные выше: а есть ли общий план работ до 2017 г.? Или мы, как это у нас часто бывает, будем двигаться как по болоту: переходим на ближайшую твердую кочку, а что делать дальше — там посмотрим.

Что касается потенциальных претендентов на победу в конкурсе, то здесь многое проясняет этот пункт:

1.10. Место выполнения работ

Место выполнения работ: г. Москва, ул. Удальцова, 85 (территория ФГУП НИИ “Восход”).

Любопытна сама постановка вопроса: привязка выполнения исследовательских и программистских работ к конкретной географической точке. Это почему-то напоминает организацию “секретных” работ в “шарашках” под наблюдением НКВД в послевоенную эпоху или работу в “ящиках” 1970-х, когда утром на работе нужно было получать под расписку чемоданчик с секретными документами, а перед уходом домой — сдавать его в спецхранилище.

Конечно же из этого пункта ТЗ становится совершенно понятно, что никакого конкурса не будет вовсе, его победитель четко и однозначно прописан в конкурсных условиях (в этой ситуации определение конкурса как “открытого” выглядит довольно странным).

Еще одна “национальная платформа”!

Однако дальнейшее изучение ТЗ озадачивает еще больше. Вот что говорится о конкретном содержании предполагаемых работ.

В рамках государственного контракта должны быть выполнены следующие работы:

  • системный проект национальной платформы системы электронного документооборота (СЭД) и сервисов электронного взаимодействия;
  • проект национального стандарта (пакета проектов национальных стандартов) формата файла электронного документа;
  • проект регламента хранения электронных документов;
  • прототип национальной платформы системы электронного документооборота.

Итак, выясняется, что речь идет не просто о “переходе на обмен электронными документами”, а о создании “национальной платформы СЭД”! Более того, до 2014 г. в стране должен появиться ее “прототип” (хотя совершенно непонятно, что означает этот термин). И тут возникает еще ряд соображений и вопросов.

1. Насколько правомерно использование термина “национальный”? Такое впечатление, что авторы документа ставят знак равенства между понятиями “нация” и “государственный аппарат”, а граждан страны, коммерческий сектор экономики (или даже всю экономику), общественные организации и т. п. выводят при этом за скобки.

2. Само использование термина “национальная платформа”, к сожалению, сразу вызывает большие сомнения в успехе проекта, поскольку, кажется, все начинания государства по созданию подобных вещей или завершались как-то не очень удачно (“Национальная облачная платформа”), или не завершались вовсе (“Национальная программная платформа”).

3. Наконец совершенно неясно, что же авторы ТЗ имеют в виду под “платформой СЭД” (не будем поминать всуе слово “национальный”). И что они понимают под СЭД. Дело в том, что под СЭД у нас в стране обычно понимается ИТ-система, работающая внутри организации и как опция взаимодействующая с другими ИТ-системами, в том числе с СЭД других организаций. Но никак не некая глобальная распределенная разнородная система. Тут даже аналогия с Интернетом не подходит, поскольку Сеть — система коммуникационная, задачи хранения не решающая.

Так что же собирается создавать НИИ “Восход” (с победителем конкурса мы уже разобрались): механизм взаимодействия систем документооборота разных органов власти (некий аналог СМЭВ, системы межведомственного взаимодействия, но только для случая обмена “официальными документами”) или некую суперглобальную вещь, которая будет включать в себя и системы органов? Из ТЗ все же можно понять, что речь скорее всего идет о первом варианте, что вполне объяснимо: вторая постановка задачи представляется нереализуемой в принципе. Но тогда неясно: зачем просто так бросаться словами “платформа СЭД”, не говоря уже о слове “национальная”.

Наверное, на этом анализ конкурсной документации можно завершить. Будем следить за тем, как процесс создания НПСЭД пойдёт дальше. Хотя никакой интриги на первом его этапе (собственно проведение конкурса) нет: еще не подано ни одной заявки, а победитель уже известен.

Версия для печати