Одна из задач Минкомсвязи России — развивать сферу выдачи и использования электронной подписи (ЭП) и регулировать работу удостоверяющих центров (УЦ). 16 марта на обсуждение был вынесен законопроект № 02/04/03-17/00062955. В нем предлагается в течение двух лет ликвидировать все аккредитованные удостоверяющие центры (АУЦ), а их более 400, и построить на их месте два государственных УЦ. Получение сертификата ЭП предполагается перевести в статус госуслуги с госпошлиной 2500 руб. Сейчас законопроект обсуждается. Какими могут быть его последствия для бизнеса, государства и отрасли?

15 лет назад ФНС совместно с рядом ИТ-компаний положила начало электронному документообороту (ЭДО) в России. Его базовый элемент — инфраструктура ЭП и УЦ. Сегодня это высокотехнологичная конкурентная отрасль, которая выдает более 3,5 млн. квалифицированных электронных подписей (КЭП) в год и обеспечивает техподдержку их владельцев. Эту инфраструктуру предлагается упразднить и заменить на государственную.

Изменяя технологии для массового потребителя, важно исходить из принципа «не навреди». Соблюден ли он в этом законопроекте? Можно ли решить стоящие перед отраслью задачи иначе?

Задачи отрасли, требующие решения

В сводном отчете к законопроекту говорится о необходимости:

  • привести процедуру выдачи КЭП в соответствие с актуальными нормами законодательства;
  • привести форму выпускаемых КЭП в соответствие требованиям приказа ФСБ № 795 от 27.12.2011 о структуре полей КЭП;
  • эффективнее контролировать АУЦ.

Эти вопросы не новость для экспертного сообщества. Крупнейшие АУЦ давно предлагают пути их решения.

Помимо описанных трех есть еще один важный момент: нет единой КЭП для всех систем ЭДО. Об этом еще год назад говорил Президент РФ Владимир Путин в своем выступлении на заседании экспертного совета АСИ.

Наконец, по мнению экспертов отрасли, важно:

  • устранить лазейки для недобросовестного использования в требованиях к документам для получения КЭП;
  • повысить финансовую ответственность АУЦ по выданным КЭП.

Перечисленные задачи — естественное следствие бурного развития информационных систем, использующих ЭП, на фоне пробелов в законодательстве. И у регулятора есть все возможности их решить, корректируя действующее законодательство и усиливая контроль за его исполнением. Но в законопроекте предлагается иной путь — отказаться от всего достигнутого и перейти к госмонополии.

Во сколько это обойдется государству и налогоплательщикам и будет ли эффективно? Чтобы разобраться, посмотрим, что представляет собой действующий институт АУЦ.

Инфраструктура АУЦ сегодня

В России свыше 400 АУЦ. Их силами построена сеть из более чем 5000 точек выдачи, позволяющая получить ЭП во всех регионах РФ — от Калининграда до Камчатки. КЭП нужна для получения государственных и муниципальных услуг через Интернет, сдачи отчетности, ЭДО, участия в закупках. АУЦ обеспечивают бесперебойную выдачу и обслуживание КЭП.

Одна точка выдачи КЭП, по оценке экспертов, на старте обходится в 1 млн. руб.: нужно обустроить офис, приобрести оборудование и ПО, найти и обучить сотрудников. Ежегодно требуется еще примерно 500 тыс. руб. (без учета зарплаты специалистов), чтобы содержать помещения, развивать каналы связи, организационные регламенты и ПО, обслуживать и модернизировать технические средства.

По оценке экспертов рабочей группы «Связь и информационные технологии» Экспертного совета при Правительстве РФ, в отрасли занято более 15 000 высококвалифицированных специалистов: это сотрудники точек выдачи, администраторы ИТ и ИБ, проектные команды и др. Помимо них обслуживают и консультируют клиентов, в том числе на стыке КЭП и информационных систем, call-центры АУЦ. У крупных УЦ они работают в режиме 24/7/365 и в пиковые периоды обрабатывают совокупно до 30 000 звонков в сутки. Суммарно в call-центрах АУЦ трудится более 5500 сотрудников. Все эти специалисты требуют соответствующего уровня оплаты труда.

Высокая конкуренция стимулирует АУЦ автоматизировать работу, сокращать затраты на выдачу и обслуживание КЭП, вводить новые услуги и снижать цены. Все АУЦ с федеральным охватом де-факто являются разработчиками ПО. Все они, в силу своей коммерческой заинтересованности, инвестируют в прикладные решения в области выдачи КЭП и обеспечивают их совместимость с системами, которые используют ЭП.

Тесно общаясь с пользователями, разработчики непрерывно совершенствуют свои решения: ПО для настройки рабочих мест пользователей, личные кабинеты заявителей, порталы с ответами на актуальные вопросы, модули для онлайн-взаимодействия АУЦ с ИС и т. д.

При этом выдача и обслуживание КЭП эффективно интегрированы с услугами ЭДО. Пользователь может получать сервисы и ЭП по принципу «единого окна», экономя время и силы. Такой комплексный подход позволяет удерживать среднюю цену на достаточно низком уровне — 1400 руб. за стандартный комплект (КЭП + защищенный носитель + средство ЭП).

По оценке РОСЭУ, в стране выдают более 3,5 млн. КЭП в год. За счет развития ЭДО их количество ежегодно растет на 30% и через два года достигнет 6 млн. Это серьезная хозяйственная сфера, влияющая на работу критически важных информационных систем.

Путь госмонополии

Если государство решит монополизировать сферу УЦ, для получения сопоставимого уровня сервиса и техобеспечения ему придется создать инфраструктуру, аналогичную существующей, но за счет бюджета.

Нужно будет оборудовать сеть пунктов выдачи КЭП (более 5000), найти и обучить сотрудников. Выстроить и оснастить сами госУЦ, которые должны будут выдавать не менее 6 млн. КЭП в год, автоматизировать их взаимодействие с точками выдачи. Создать федеральный call-центр, способный обрабатывать десятки тысяч звонков в круглосуточном режиме. Организовать логистику защищенных носителей и средств ЭП.

Если законопроект примут в текущем виде, государство понесет существенные затраты, а в результате построит инфраструктуру, которая дублирует уже существующую — ту, что предлагается ликвидировать.

Здесь уже не принципиально, как именно государство решит эти задачи и освоит необходимые бюджетные средства — силами самих госорганов или приемлемых для госструктур подрядчиков. В любом случае при данном сценарии:

  • система будет строиться за счет бюджета, со своими издержками и эффективностью;
  • работать и развиваться эта инфраструктура тоже будет за счет бюджета — через сбор госпошлины за услуги госУЦ;
  • деятельность вне конкуренции неизбежно скажется на уровне обслуживания, качестве самой системы и перспективах ее развития;
  • будет сложно разбирать спорные ситуации, так как полным хозяином системы станет сам госорган со своими интересами;
  • госорган станет не регулятором, а организатором системы выдачи КЭП.

Кому нужна госмонополия?

Видимо, многим чиновникам за счет монополизации представляется удобным решить сразу множество задач, стоящих перед ними.

Во-первых, так можно создать единое организационное пространство для управления. Не нужно согласовывать и принимать публичные нормативные акты по форматам и технологиям, их можно утверждать внутренними документами госорганов. Госструктуры получают возможность оперативного решения злободневных вопросов, например, когда руководством будут поставлены важные на текущий момент задачи.

Во-вторых, это позволит использовать средства бюджета для создания и поддержки высокотехнологичной, ресурсоемкой инфраструктуры, возможно привлекая для этого специализированных подрядчиков, и иметь этот госресурс для будущих задач.

В-третьих, даст возможность регулировать цены, сделать их стабильными и предсказуемыми, не опасаясь рыночных «взлетов» и «падений» и обеспечивая требуемый уровень доходов и расходов.

В-четвертых, позволит развиваться в нужном темпе, не отвлекаться на какие-то частные запросы, а анализировать ситуацию в целом и действовать исходя из построенной технологии и имеющегося финансирования.

Наконец, если не будет коммерческих АУЦ, не нужно выстраивать систему контроля за ними и соблюдением ими законодательства. Контроль же за госУЦ, если он необходим, можно организовать в рамках самой структуры госУЦ или с привлечением имеющихся органов госконтроля.

Это ли не идеальный вариант для множества чиновников. Но чего будет стоить налогоплательщикам и к какому состоянию отрасли он приведет? Мы получим многоступенчатую пирамиду административного управления в этой сфере услуг. Будет наращиваться госсектор экономики, и возникнут новые источники соблазнов при использовании госресурсов. Не будет конкуренции в ценах и экономических стимулов повышать эффективность и искать новые решения. Исчезнет борьба за заказчика, а значит, клиентоориентированность будет стремиться к нулю. Системе будет отдан контроль самой себя.

Путь развития действующей конкурентной отрасли

Модернизировать отрасль и решить имеющиеся проблемы можно, развивая регулирование в сфере ЭП. АУЦ не раз предлагали создать единые требования к УЦ, процедуре выдачи сертификатов, идентификации личности заявителя и к структуре сертификата. Ответы на эти инициативы пока не получены. Что предлагает экспертное сообщество?

Улучшить регулирование отрасли

Нужно поднять планку требований к АУЦ. В частности, можно увеличить условия по чистым активам АУЦ и сделать обязательным их ежегодное подтверждение, например в сумме не менее 100 млн. руб.

Помимо этого можно рассмотреть вариант создания обеспечительного фонда для компенсации убытков третьих лиц, который бы наполняли сами участники отрасли.

Нужно развивать методы контроля АУЦ. В эпоху Интернета возможности сбора требуемых сведений почти безграничны, и нужно их использовать. Для усиления надзора часть контрольных функций можно передать специализированным госслужбам. Например, Роскомнадзор может проводить проверки точек выдачи КЭП в регионах.

Наконец, нужно ужесточить санкции за выявленные нарушения. Хороший пример — банковская отрасль. За системные нарушения банк лишается лицензии и закрывается. Неотвратимость наказания вкупе с его последствиями делают свое дело.

Унифицировать структуру КЭП

Чтобы одна КЭП подходила для всех информационных систем, нужно запретить операторам систем устанавливать дополнительные требования к КЭП.

Расширить права УЦ при идентификации заявителя и проверке его полномочий

Нужно отказаться от рукописных доверенностей в комплекте документов. Право получить КЭП должно быть только у владельца или у его представителя с нотариально заверенной доверенностью, которую можно проверить через реестр ЕИС нотариата. (Данное предложение было услышано и вынесено 18 июля 2017 г. в виде законопроекта № 01/05/07-17/00068443 на публичное обсуждение.)

Чтобы проверять сведения при выпуске КЭП, АУЦ должны иметь возможность осуществлять онлайн-запросы к данным МВД, ПФР, ФНС, УФСИН, ЗАГС и иных ведомств. Кроме того, нужно законодательно закрепить право АУЦ на фото- и видеосъемку при идентификации заявителя.

Все это позволит сделать шаг вперед в развитии отрасли и решить накопившиеся вопросы. При этом сохранится важнейший принцип рыночной экономики: государство задает «правила игры», а предприятия работают по этим правилам, стремясь к эффективности в условиях конкуренции.

Сводное сравнение путей решения

Задача Путь госмонополии в сфере ЭП Путь регулирования имеющейся конкурентной отрасли в сфере ЭП
Развитая инфраструктура для выдачи и обслуживания КЭП Требуется построить за счет бюджета новую инфраструктуру, чтобы выдавать и поддерживать около 6 млн. КЭП в год. Имеющаяся инфраструктура ликвидируется. Инфраструктура для выдачи и обслуживания КЭП уже есть
Минимизация затрат государства и пользователей ЭП Нужны крупные затраты бюджета на создание федеральной инфраструктуры. Поддерживать госинфраструктуру УЦ предполагается за счет взимания госпошлины — 2500 руб. за выдачу годового сертификата (без защищенного носителя и средства ЭП) Вложения в инфраструктуру уже сделаны существующими АУЦ. Они же ее содержат и развивают. Средняя цена годового обслуживания ЭП для пользователя — 1400 руб. (включая выдачу КЭП, средства ЭП и защищенного носителя)
Качество обслуживания и инновации Монополия способствует снижению качества обслуживания и застою в развитии технологий Конкуренция заставляет АУЦ повышать качество обслуживания и внедрять новые решения.

Решение текущих задач в сфере ЭП:

  • Приведение процедур выдачи КЭП в соответствие с актуальными нормами права. Приведение формы КЭП в соответствие с приказом ФСБ № 795 от 27.12.2011 о структуре полей КЭП.
  • Повышение эффективности контроля за АУЦ.
  • Введение унифицированной КЭП.
  • Устранение законодательных пробелов в требованиях к документам для получения КЭП.
 Сам переход к госмонополии не решает этих задач. Их также нужно решать, развивая нормативную базу и контроль. Но многие вопросы могут отложиться на неопределенный срок, так как придется заново выстраивать госинфраструктуру УЦ Предлагаемая система регулирующих мер позволяет усовершенствовать законодательство и мотивировать АУЦ самостоятельно повышать качество работы
Повышение финансовой ответственности АУЦ за несоблюдение требований к выдаче КЭП Если выпускать КЭП будут госУЦ, то государство должно нести финансовую ответственность за неправомерную выдачу КЭП. Фактически же государство не может нести прямой финансовой ответственности, и, скорее всего, все риски лягут на плечи пользователей Участники отрасли должны создавать резервы для выполнения обязательств, а госорганы регулировать этот процесс

Итак, с одной стороны, государство может монополизировать отрасль. Это вариант, сопряженный с многомиллиардными затратами и очевидным прогнозом стагнации ЭДО, снижения уровня сервиса и повышения цен. Многие ИТ-компании страны потеряют средства, вложенные в развитие отрасли. Этот курс может отбросить развитие ЭДО на годы назад.

С другой стороны, систему можно модернизировать. Этот путь не требует от государства больших затрат и в краткосрочной перспективе решает имеющиеся проблемы. Отрасль продолжает динамично развиваться на конкурентной основе, а государство выполняет свою ключевую роль — регулятора, а не исполнителя хозяйственных функций.

Экспертное сообщество отрасли УЦ полагает, что критически важно принять максимально эффективные решения. От того, какими они будут, зависит развитие сферы ЭП в стране. Главное — не навредить.

Автор статьи — эксперт Удостоверяющего центра компании «СКБ Контур».