Тема построения электронного правительства в России — обширна и многогранна. Когда речь заходит о ее региональном уровне, крайне четко обнажается характерная для многих секторов рынка проблема конкуренции частного бизнеса с госмонополиями, стремящимися в последнее время все активнее брать на себя функции технологических интеграторов. В данном случае, конечно, имеется в виду компания Ростелеком, которая не первый год является единственным исполнителем проекта создания инфраструктуры электронного правительства на федеральном уровне. Основные элементы этой инфраструктуры — единый портал государственных и муниципальных услуг, система межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ), единая система идентификации и авторизации.

При этом собственно региональный уровень формально к Ростелекому прямого отношения не имеет. Субъекты вольны реализовывать локальные решения, созданные коммерческими разработчиками. Другой вопрос, что политическое и экономическое давление сильно затрудняет регионам осуществление своего законного права на свободу выбора.

Магистральный курс

При создании регионального сегмента электронного правительства субъекты должны обеспечить подключение своих органов власти к СМЭВ федерального уровня, а также межведомственное электронное взаимодействие на уровне региона.

Ростелеком выработал для добровольного сотрудничества единую унифицированную схему, получившую название инвестиционно-сервисной модели. Компания предлагает пользоваться на местах ее сетями, ЦОДами, порталами, инфоматами, call-центрами и т. д., не инвестируя в их создание, а оплачивая Ростелекому аренду — покупая услуги, не вникая в то, как они создаются и обслуживаются.

Данная схема полностью поддерживалась предыдущей командой Минкомсвязи, о чем экс-министр Игорь Щеголев неоднократно заявлял руководителям ИТ-департаментов на различных мероприятиях, посвященных региональной информатизации. Регионы, разумеется, открыто недовольства не выказывали.

Неясные масштабы инакомыслия

Информационная политика Ростелекома построена сейчас таким образом, что оценить суммарный угол отклонения регионов от магистрального курса практически невозможно. При этом на местах, если что-то и внедряют самостоятельно, то не слишком стремятся это афишировать. Коммерческие же компании, которые помогают регионам осуществлять локальные инсталляции, информацию о своих проектах раскрывают далеко не всегда (по всей видимости, сказывается многолетняя специфика работы с отечественным госсектором). Сведения о самостоятельных локальных достижениях приходится собирать буквально по крупицам.

Отвечая в полуофициальном порядке на вопрос, какое количество регионов в итоге приняло инвестиционно-сервисную модель Ростелекома, вице-президент по инновационному развитию компании Алексей Нащекин в начале ноября заявил, что это сделали все субъекты РФ за исключением Москвы. Часть областей продолжает торговаться (просит предоставить возможность оплаты сервисов в рассрочку), но в целом все ясно понимают целесообразность предложения Ростелекома. Особый же путь столицы, по мнению г-на Нащекина, связан с тем, что город может себе позволить не считать денег. (Напомним, бюджет Москвы только на ИТ составляет порядка 1 млрд. долл. в год.)

В ходе беседы возникло ощущение, что мы с г-ном Нащекиным используем разную терминологию, поэтому вопрос был продублирован пресс-службе компании. Официальный ответ выглядит следующим образом. “В настоящее время во всех регионах межведомственное электронное взаимодействие осуществляется на базе решения ОАО “Ростелеком”. При этом часть функций регионального электронного правительства в отдельных регионах может быть реализована на основе разработок местных компаний”. В переводе на русский это означает, что ни один субъект полностью в обход Ростелекома действовать не может по закону (это мы и так знали), а что там кто внедряет на свой страх и риск, разбирайтесь сами.

Что ж, попробуем разобраться.

Технологическая конфигурация

Общую схему обязательного/необязательного взаимодействия регионов с Ростелекомом доходчиво описывает руководитель направления корпоративных продаж компании DIRECTUM Тимур Меджитов. Он отмечает, что технологическое решение для регионального сегмента электронного правительства, которое предлагает Ростелеком, включает в себя следующие основные компоненты: СМЭВ, единый портал государственных и муниципальных услуг (ЕПГУ), систему исполнения регламентов предоставления госуслуг в электронном виде (СИР), ведомственные информационные системы (ВИС). СМЭВ и ЕПГУ являются едиными для всех регионов, даже если в них есть свои наработки по региональным порталам или СМЭВ. Ведомственные информационные системы могут быть как взяты у Ростелекома по модели SaaS, так и внедрены регионом самостоятельно и интегрированы в общую инфраструктуру. Что касается СИР, то она, по словам г-на Меджитова, изначально создавалась как временное решение. Необходимость в ней была связана с отсутствием информационных систем, работающих на уровне конкретных региональных ведомств, а сроки реализации глобального проекта перевода госуслуг в электронный вид и организации межведомственного электронного взаимодействия были сжатыми.

Сейчас, по уверению г-на Меджитова, уже сложилось понимание, что СИР предназначена для перевода в электронный вид государственных и муниципальных услуг, для которых нецелесообразно внедрять ведомственные информационные системы. Кроме того, она полезна при визуализации запросов документов/сведений, которые приходят через СМЭВ из федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) в региональные органы и муниципалитеты, а также для формирования таких запросов через СМЭВ в адрес ФОИВ от РОИВ и ОМСУ и обеспечения легитимного (через СМЭВ) внутрирегионального взаимодействия между РОИВ, ОМСУ и подведомственными учреждениями.

Так как СИР изначально проектировалась как временное решение, то в этой части альтернативные разработчики могут предложить свои решения, которые будут интересны регионам и муниципалитетам с точки зрения открытости настроек и модификаций, с более удобным и понятным интерфейсом, с развитой сетью подрядчиков, которые на месте готовы внедрять и поддерживать такие системы.

Самостоятельность регионов

Один, как минимум, субъект РФ, целенаправленно претворяющий в жизнь неростелекомовские решения, был известен редакции заранее. Архангельская область в 2010 г. разработала информационную систему на промышленной платформе Oracle и на основе специализированного отраслевого решения компании ФОРС. В программном продукте были использованы принципы сервисно-ориентированной архитектуры, когда все запросы и информационные потоки между поставщиками и потребителями веб-сервисов осуществляются в формате XML через центральную интеграционную шину — региональную СМЭВ.

В конце 2010 г. директор департамента информационных технологий администрации губернатора и правительства Архангельской области Игорь Иванов сообщал редакции, что Ростелеком не сумел доказать, что его инвестиционно-сервисная модель является оптимальным решением с точки зрения технологий, безопасности, стоимости создания, владения и дальнейшего развития информационного общества в регионе. Решение Ростелекома, подчеркивал он, было чрезмерно дорогим, о чем свидетельствует базовый расчет: региональных услуг в области 220, муниципальных — 70, стоимость перевода одной услуги — 340 тыс. руб., общая стоимость — 98,6 млн. (А область в перспективе планировала перевод в электронный вид еще порядка тысячи бизнес-услуг.) При этом, как отмечал г-н Иванов, созданная за упомянутые деньги инфраструктура оставалась бы в собственности Ростелекома, а области пришлось бы платить аренду 15—17 млн. руб. в год.

Необходимо отметить, что от ответа на вопрос о конкретной стоимость внедряемого решения г-н Иванов уклонился. Поэтому, комментируя его расчеты, в Ростелекоме указывали на то, что совершенно не ясно, учтены ли при сравнении затраты на эксплуатацию решения, на оплату выполнения функций операторов систем, на работы по интеграции решения с другими компонентами инфраструктуры федерального уровня, на транспортную и вычислительную инфраструктуру.

В ходе общения с Архангельском выяснилось, что любые местные разработки должны быть протестированы и одобрены экспертной группой Ростелекома и данный процесс может носить весьма затяжной многоступенчатый характер.

В этом году в рамках подготовки текущего обзора г-н Иванов сообщил редакции, что свое решение области все же отстоять удалось. Подняв такой серьезный проект самостоятельно, Архангельская область, по мнению г-на Иванова, достигла ряда очень значимых целей. Во-первых, она является собственником системы и может ее развивать в том направлении, которое сочтет нужным. Она свободно может подключать необходимое количество услуг, в том числе муниципальных и даже коммерческих. Во-вторых, была создана высококвалифицированная региональная группа разработчиков, руководителей проектов. Некоторые из них уже переключились на другие, не менее важные задачи. В-третьих, регион получил большой опыт и готов его передавать. Как заверяет г-н Иванов, к области стали обращаться муниципальные образования (МО) других субъектов РФ с просьбой развернуть сегмент электронного правительства. По его словам, многие регионы перевели в электронный вид только региональные услуги, а муниципалитеты вынуждены делать это самостоятельно, за дополнительные средства. Архангельску же, после разворачивания системы на 26 МО, подключить к ней еще 10—100 МО из других регионов трудностей не составит. (Гражданам все равно, где находятся серверы и системы, если все работает по единым стандартам.)

Примечательно, что единственное, чего Архангельску сделать не удалось, так это подключиться к СМЭВ бесплатно, хотя в регионе были уверены, что имеют на это право.

Не вдаваясь в подробности системы отбора респондентов, приведем еще пару примеров того, в каком именно ключе происходит взаимодействие регионов с Ростелекомом.

Председатель Комитета по информатизации и связи Санкт-Петербурга Иван Громов сообщает, что на сегодня предлагаемая Ростелекомом инвестиционно-сервисная модель в большей степени городом не принята. В регионе создана своя межведомственная автоматизированная информационная система (МАИС) и в ее рамках применяется ряд технологий: локальный портал госуслуг, подсистема внутреннего электронного документооборота и делопроизводства многофункционального центра, программные комплексы “Межведомственное взаимодействие” и “Кабинет согласований”. Все взаимодействие внутри МАИС, а также с 43 исполнительными органами государственной власти (ИОГВ), обеспечивается в защищенном режиме в единой мультисервисной телекоммуникационной сети, принадлежащей городу. Все межведомственное электронное взаимодействие осуществляется посредством собственной СМЭВ.

По словам г-на Громова, взаимодействие с Ростелекомом происходит только по двум направлениям: интеграция МАИС с единым порталом госуслуг в отношении 130 этих самых услуг, взаимодействие региональной и федеральной СМЭВ.

Большая часть элементов инфраструктуры (ЦОДы, МФЦ, инфоматы и пр.) принадлежат городу, за исключением ростелекомовских инфоматов, расположенных в МФЦ. При этом основными, первоначально установленными являются инфоматы системы Q-matic, находящиеся в собственности города. По уверению г-на Громова, они наиболее востребованы, так как используются для управления очередью заявителей, пришедших в МФЦ, и отображения информации о государственных услугах с локального портала.

Процесс проектирования, разработки и внедрения большинства информационных систем города производится Санкт-Петербургским информационно-аналитическим центром.

Директор департамента ИТ Ханты-Мансийского автономного округа (Югра) Андрей Бородин сообщает, что у его региона с Ростелекомом заключен стандартный контракт на предоставление услуг комплексного сервиса (как в принципе у всех субъектов) и с коммерческой точки зрения предложение монополиста соответствует средней по рынку цене. Тем не менее в Югре используются некоторые региональные приложения, а также частично собственные инфоматы. (Как видим, регион, считавшийся долгие годы одним из передовиков информатизации, от магистрального пути отклоняется весьма незначительно.)

При общении с некоторыми компаниями выяснилось, что коммерческие решения — не такая уж редкость в субъектах. Так, по словам руководителя направления целевых программ департамента по работе с госсектором ФОРС Андрея Бурина, кроме уже упоминавшейся Архангельской области решение компании используется в Карелии и Ростовской области (оба субъекта проигнорировали запросы редакции), а в самое ближайшее время будет реализован проект в Хабаровске.

С компанией DIRECTUM в сфере построения электронного правительства, по уверению г-на Меджитова, работают Удмуртская республика и Омская область. При этом Удмуртию, по его мнению, привлекла комплексность решения, в рамках которого она получила единую СЭД уровня региона, СИР, систему работы с межведомственными запросами, а также платформу, на базе которой можно решать ряд ведомственных задач, например построение информационной системы управления реестром очередников на социальное жилье. Омскую область, как отметил г-н Меджитов, привлекла открытость системы, возможность ее самостоятельной настройки под свои задачи, а также удобные интерфейсы для работы пользователей.

Генеральный директор “Армады” Роман Кругляков сообщает, что его компания реализует проекты по развитию регионального портала госуслуг и созданию СМЭВ в Москве. В системе на данный момент работает более 8000 пользователей из более чем 600 органов государственной и муниципальной власти и подведомственных организаций, в том числе к системе подключены все МФЦ города.

Г-н Кругляков также упоминает реализованные и реализуемые прямо сейчас проекты в Вологодской, Ярославской, Самарской, Новгородской, Иркутской, Тверской областях и Республике Коми.

Также наше издание уже писало о самостоятельном проекте в Брянской области, но что-либо разузнать о текущем состоянии дел при подготовке обзора так и не удалось.

Альтернативные разработчики

Отвечая на вопрос, какие сильные и слабые стороны он видит в ростелекомовском решении для регионального сегмента электронного правительства и в каких аспектах альтернативные разработчики могут с ним конкурировать, г-н Кругляков заострил внимание на нескольких моментах. В отличие от Ростелекома “Армада” передает свое решение региону в собственность, что делает процесс дальнейшего развития полностью контролируемым для субъекта. В случае смены подрядчика он сохранит за собой контроль над всеми элементами системы и над всеми данными, хранящимися в ЦОДе. Кроме того, субъект может самостоятельно поддерживать работоспособность системы и обеспечивать реализацию важных для этого конкретного субъекта функций.

При этом г-н Кругляков отметил, что текущая ситуация с продлением контрактов на комплексный сервис Ростелекома хорошо подтверждает справедливость вышесказанных слов — сейчас субъекты, выбравшие инвестиционно-сервисную модель могут стать заложником переговорного процесса между Ростелекомом и Минкомсвязи, на который они вряд ли имеют какое-то влияние.

Также г-н Кругляков указывает на то, что “Армада” поставляет не просто “коробку” или сервис за абонентскую плату, а берет на себя весь комплекс работ по созданию элементов электронного правительства, начиная от разработки регламентов, нормативной документации (что зачастую и является основной трудностью) и заканчивая обучением специалистов на местах (для многих мест это очень актуальный вопрос), технической и консультационной поддержкой.

Г-н Меджитов считает главным преимуществом системы DIRECTUM ее открытость и простоту настройки и модификации под задачи регионов. Также он упоминает удобные проработанные интерфейсы для работы пользователей, широкую партнерскую сеть, которая способна на месте выполнять работы по внедрению и поддержке решения. Кроме того, заказчики DIRECTUM получают в рамках единого решения еще и СЭД.

А вот по словам г-на Бурина, критические высказывания в адрес других разработчиков и обсуждение их программных продуктов противоречило бы профессиональной этике, принятой на ИТ-рынке. Поэтому он не склонен проводить сравнительный анализ, а лишь готов отметить ряд достоинств решения ФОРС. Во-первых, его гибкость — наличие встроенных технологических конструкторов призвано легко осуществлять настройку, добавлять новую функциональность, поддерживать в активном состоянии регламенты оказания госуслуг в электронном виде и вносить требуемые изменения в кратчайшие сроки. Во-вторых, заказчик получает программный продукт в собственность, а не на условиях аренды. В-третьих, решение может внедряться как комплексно, что включает региональные портал госуслуг, СМЭВ и систему исполнения регламентов, так и покомпонентно. Заказчик сам делает выбор — заменить ли отдельные компоненты или предпочесть законченное решение от интегратора. При этом в любом случае он обладает возможностью гибко настраивать электронные регламенты своими силами, без привлечения профессиональных разработчиков. (При этом интеграционным шлюзом выступает региональная СМЭВ, поддерживающая все существующие на сегодняшний день требования Минкомсвязи.) В-четвертых, г-н Бурин считает решение ФОРС универсальным — оно может быть интегрировано с любыми другими информационными системами, используемыми в регионе. И перспективы здесь сколь угодно широки — от государственно-частного партнерства до подключения информационных ресурсов коммерческих структур. Ведь региональный портал — это не только государственные и муниципальные услуги, но и любые другие.

Новые веяния

Как мы знаем, не так давно в Минкомсвязи произошла смена команды. Изменилось ли что-то в подходе к построению регионального электронного правительства? Остался ли магистральный курс прежним?

В октябре между новым министром Николаем Никифоровым и бывшим замминистра Ильей Массухом произошел своеобразный публичный диалог. Не углубляясь в подробности перепалки, приведем лишь небольшую цитату из интернет-письма г-на Массуха: ”...одной из первых инициатив Николая Никифорова после назначения его министром стала борьба с “монополизмом” Ростелекома при внедрении электронного правительства в регионах”.

Редакция обратилась к г-ну Массуху за разъяснениями (в чем именно упомянутая борьба выразилась?), а также решила выяснить его персональное отношение к концепции инвестиционно-сервисной модели.

В своем ответе г-н Массух сообщил, что “антимонопольная” инициатива действительно была (подробности экс-замминистра опустил). И первое, что сделали чуткие регионы, — прекратили заключать контракты с Ростелекомом. Параллельно в субъекты, по уверению г-на Массуха, поехали компании из Татарстана, близкие к г-ну Никифорову, с предложениями “своего электронного правительства”. Далее г-н Никифоров на заседаниях правительственной комиссии по ИТ в сентябре 2012-го заявил, что не обязательно все соответствующие сервисы размещать на едином портале госуслуг, а можно и на региональных. По убеждению г-на Массуха, это прямой путь к региональному сепаратизму, в результате граждане будут бегать между порталами, как раньше бегали между ведомствами.

В отношении сервисной модели была дана позитивная оценка, но с рядом оговорок. С одной стороны подобная модель — это общая современная тенденция в экономике. Как считает г-н Массух, в сфере государственной информатизации не должно быть задачи закупки “железа”. К тому же электронное правительство у нас в стране похоже от региона к региону, и государству нет смысла 83 раза тратиться на создание чего-либо нового. С другой стороны, г-н Массух не может не замечать того, что Ростелеком, как любая коммерческая (по сути) компания, стремится к увеличению прибыли и уменьшению конкуренции. И в этом порыве она совершает глубочайшую ошибку, пытаясь монополизировать прикладные отраслевые решения. По мнению г-на Массуха, Ростелеком должен предоставлять базовые услуги и инфраструктурную составляющую, на которой тысячи ИТ-компаний смогут разрабатывать и предлагать клиенту свои решения.

Открытая концовка

Чуть выше мы привели факты, которые можно было бы расценивать как свидетельство пошатнувшихся монополистских позиций Ростелекома. Однако совсем недавно у общественности появилась новая информация для размышления. 13 декабря Николай Никифоров в режиме видеоконференции обсуждал с регионами готовность СМЭВ. В частности, было сказано следующее: “В 2013 г. будет заключен единый контракт Минкомсвязи с компанией Ростелеком на инфраструктуру электронного правительства, в который будут включены федеральный сегмент, региональные сегменты и необходимые каналы связи. За счет этого Минкомсвязи обеспечит функционирование системы межведомственного взаимодействия как на региональном, так и на федеральном уровне”.

Из этих слов можно сделать логичное предположение, что регионы вскоре обяжут внедрять на местном уровне сугубо решения Ростелекома — нынешняя свобода выбора исчезнет.

Получить какие-либо оперативные разъяснения от Минкомсвязи в последнее время стало практически невозможно.

Обращение же редакции в пресс-службу Ростелекома было переадресовано Алексею Нащекину, но он его предпочел оставить без ответа…

Версия для печати