Завершить серию публикаций на тему «Итоги РУНЕТ-2014» на основе отчета «Экономика Рунета, 2013-14 гг.» и прошедшей в конце декабря конференции на эту тему хотелось бы вопросами законодательного регулирования российского Рунета. Наверное, именно эта тема является самой важной среди всех основных итогов 2014 г., причем не только для интернет-сферы, но и ИКТ-рынка в целом.

Дело в том, что сама эта проблематика остро обозначилась, фактически, именно в прошедшем году, она довольно новая, находится в стадии формирования, причем пока на некотором интуитивном уровне «проб и ошибок». Само возникновение темы поставило перед обществом вопросы — каким образом должна формироваться нормативно-законодательная базы по регулированию такой сложной и динамично развивающейся сферы, как Интернет и ИКТ, как в этом процессе должно участвовать экспертное сообщество, как должны учитываться мнения разных сторон, как должны находиться компромиссы между порой противоречивыми интересами потребителей, поставщиков и властных структур.

Принципиально новым в этих вопросах является то, что регулирование Интернета и ИКТ выходит за традиционные рамки сугубо национального законодательства. Понятно почему: Интернет — это всемирная сеть, вычленить из нее сугубо российскую часть, четко отделив ее от «другого мира» — сложно, а порой просто невозможно. В этом ситуации остро встают вопросы «гармонизации» российских законов с международными нормами, а поскольку и международные нормы еще в окончательном виде не сформулированы и находятся также в стадии формирования, то возникает тема участия России (законодателей, отрасли, общества) в этом международном процессе.

И главное — уже в 2014 г. стало вполне очевидно, что именно законодательное регулирование будет одним из ключевых факторов развития рынка ИКТ, и это влияние будет только возрастать. Неверные действия или отсутствие правильных действий (принятие ошибочных законов и непринятие нужных законов) будут дорого обходиться как отрасли, так и рынку, обществу, экономике в целом.

Общая характеристика законодательного процесса

В отчете «Экономика Рунета» подчеркивается, что создание специального законодательства, нацеленного на формирование правовых рамок для регулирования Интернета — это общемировой тренд. Вполне очевидно, что развитие ИКТ открывает не только новые возможности для общества, но и создает новые вызовы и угрозы, противостоять которым должны, в том числе, и правовые нормы. Отметим сразу, что в исследовании не проводится анализ текущего состояния этих вопросов в мире и соответствия российского законодательства международной практике. Но от себя скажем, что на наш взгляд, процессы законотворчества идут во всем мире пока преимущественно на национальном уровне, формирование общепризнанных международных норм еще впереди.

Рунет никогда не был сферой, совершенно свободной от регулирования, но до недавнего времени на него распространялись уже существовавшие, достаточно общие требования российского законодательства, в которых практически не было требований, учитывающих специфику Интернета. Проблема формирования специальных правовых норм встала только в последние годы, первые конкретные результаты этой работы проявились наглядно как раз в 2014 г. Авторы включили в отчет шесть действующих сейчас в России интернет-законов:

• Антипиратский закон, 187-ФЗ от 02.07.13 (с изменениями от 12.03.13), веден в действие 01.08.13. Устанавливает механизм ограничения доступа к интернет-ресурсам, на которых размещаются материалы, нарушающие исключительные авторский права. Первоначально ограничения распространялись только на фильмы, с прошлого года — на ПО, музыку и книги.

• Блогерский закон, 97-ФЗ от 05.05.14 (с изменениями от 21.07.14), действует с 01.08.14. Закон принят в рамках антитеррористического законодательства, хотя в пояснительно записке говорится, что он направлен на защиту прав граждан и на упорядочивание распространения информации в Интернете. Акт фактически включает два самостоятельных закона. Первый накладывает обязательства по хранению данных на самый широкий круг лиц, участвующих в управлении электронными сообщениями в Интернете. Второй формулируется ряд дополнительных требований к «блогерам», под которыми в законе подразумеваются владельцы фактически всех Web-сайтов, соооператоры коммуникационных сервисов.

• Закон, направленный на борьбу с экстремизмом в Интернете, 398-ФЗ от 28.12.13, действует с 01.02.14. Он расширяет перечень случаев, когда сайт может быть заблокирован без судебного решения, в том числе наличия информации, призывающей к участию «в массовых мероприятиях, проводимых с нарушением установленного порядка».

• Закон против нецензурной брани, 101-ФЗ от 05.05.14, действует с 01.07.14. Не очень понятно, почему авторы отчета отнесли этот закон к категории «Интернет», поскольку он в основном связан в запретом на распространение информационной продукции (в первую очередь — кинофильмы) в публичных местах проведения театрально-зрелищных мероприятий. Еще годом ранее были приняты подобные поправки в закон о СМИ.

• Закон об ограничении на хранение персональных данных (ПД) за пределами РФ, 242-ФЗ от 21.07.14, вводится в действие с 01.09.16. Согласно закону, ПД российских граждан должны храниться на территории России. По поводу этого закона всю осень прошлого года велись дискуссии, поскольку многие его положения носят не очень понятный характер. Например, не очень ясно, как закон коррелирует с положениями о свободе трансграничной передачи, зафиксированными как в российских законах, так и в подписанных Россией международных соглашениях. Нет единого понимания, какие именно ПД попадают под действие закона. Не очень понятно, почему санкции применяются только интернет-ресурсам, использующим ПД, а не к самим базам данных. Высказываются сомнения в реалистичности выполнения некоторых требования на чисто техническом уровне. До сих пор в обществе нет сколь-нибудь однозначного понимания, как закон будет применяться на практике.

• Закон, ограничивающий интернет-платежи, 110-ФЗ от 05.05.14, в полном объеме введен в действие 01.11.14. Входит в пакет принятых в прошлом году антитеррористических законов, нацелен на снижение рисков использования анонимных платежных средств, противодействие финансированию терроризма и легализации незаконно полученных доходов.

В отчете отмечается, что хотя законы посвящены разным аспектам отношений в Интернете, их объединяет ряд объективных признаков:

• законы принимались очень быстро, с минимальным общественным обсуждением и участием отраслевого экспертного сообщества

• все законы реализованы в виде поправок, вносимых в уже существующие нормативно-правовые акты.

• законы в основном носят ограничительные характер, то есть они вводят запреты на осуществление ранее разрешенных действий.

Нам кажется, в этих характеристиках не отражены еще некоторые важные общие проблемы нашего законодательства, в частности такие:

• отсутствие четкого описания зоны действия законов, в какой степени они распространяются за зону Рунета на весь мировой Интернет в целом, а также на операторов и компании, находящиеся все российской юрисдикции;

• довольно запутанное описание формулировок, необходимость принятия последующих подзаконных актов для конкретизации положений закона, неоднозначность понимание заинтересованными сторонами возможности применения закона, возможность весьма широкой трактовка закона со стороны контролирующих органов;

• отсутствие анализа соответствия законов международным нормам, в том числе тенденциям формирования таких норм.

Результаты опроса экспертов

Авторы отчета подчеркивают, что в опросе по изучению мнений об изменениях интернет-законодательства участвовали специалисты, которые непосредственно работают в сфере Рунета, то есть люди, деятельность которых так или иначе затрагивается принятыми законами.

Выяснилось, что особого интереса к вопросам законодательного регулирования Интернета они не проявляют. Опрос показал, что почти все эксперты слышали о принятых законах, но подавляющее большинство либо читали их положения частично, или не читали вовсе. Еще меньше проявляется интерес экспертного сообщества к обсуждению законов с представителями органов государственной власти. По шести перечисленным законам от 78 до 90% опрошенных сказали, что ни они лично, ни сотрудники их компаний не участвовали в подобном общении.

Но при этом интернет-эксперты уверены, что принятые законы могут оказать достаточно сильное влияние на отрасль, их средние оценки этого показателя таковы (по 7-балльной шкале): 242-ФЗ и 110-ФЗ — по 5,1, 187-ФЗ — 3,5, 97-ФЗ — 3,4, 398-ФЗ — 3,1, 101-ФЗ — 2,2. Что же касается оценки этого влияния, то опрос выявил довольно противоречивую картину. С точки зрения «средней величины» вроде бы пять из шести законов получили позитивные оценки. Но при этом, на самом деле, большинство экспертов (более 50%) позитивно оценили только антипиратский закон, однако суммарные ответы по большинству актов дали положительную величину. Авторы отчета объясняют этот парадокс тем, что те, кто оценивал законы, позитивно завышали свои оценки, а те, кто говорил о них отрицательно — занижал.

Но это были оценки влияние на отрасль в целом. А вот что касается конкретных компаний, то выяснилось, что подавляющее число опрошенных не произвели и не планируют никаких изменений в своих организациях в связи принятием четырех законов из шести. Исключение составляют только законы об интернет-платежах и персональных данных — о необходимости учета их в своей работе сказала почти половина респондентов.

Выводы исследования

По результатам проведенного опроса авторы отчета делают вывод о том, что законотворческий процесс в сфере Рунета происходит сегодня при очень слабом участии индустрии, которая пассивно реагирует на новые жесткие правовые рамки, которые устанавливаются законодателем как правило без учета мнения экспертного сообщества.

Государство оперативно реагирует на видимые ему угрозы со стороны Интернета жесткими запретительными мерами, польза которых для отрасли и общества, а также их эффективность вызывают сомнения. Например, механизмы блокировки доступа, широко используемые в качестве санкций, легко обходятся, поскольку нарушитель может переместить информацию на другие ресурсы. И главное, такие меры направлены не только на устранение собственно нарушения, но на устрашение владельца, поскольку может парализовать деятельность его бизнеса в Интернете. В целом получается, что механизмы саморегулирования подменяются механизмами самоцензуры в Рунете, что угрожает стабильности и предсказуемости ведения бизнеса в Интернете. Отмечается, что во всех законах для описания вводимых понятий используются расплывчатые формулировки, не учитывающие определения, сложившиеся в практике интернет-индустрии, и позволяющие привлекать к ответственности максимально широкий круг лиц.

Хотя в явном виде в текстах законов об этом не говорится, но из их содержания видно, что особую угрозу государство видит в деятельности в Рунете компаний, которые находятся вне российской юрисдикции, и в качестве противодействия применяются исключительно меры блокировки доступа к ним российских пользователей. В случае реализации таких мер на практике потери россиян могут быть значительно выше, чем потери зарубежных игроков.

В отчете говорится, что по мнению опрошенных экспертов данные законы не только не защищают и не гарантируют, но даже могут и нарушать право на доступ к Интернету, сформулированное в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 15.06.2010 № 16 «О практике применения судами Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации», в котором говорится «...к сообщениям и изображениям, составляющим содержание сайта в сети Интернет, любое лицо может иметь доступ из любого места и в любое время по своему выбору при условии наличия соответствующих устройств и возможности подключения к Сети». Многие новшества законодательства не принимают во внимание принципы управления Интернетом, в том числе выработанные на уровне ООН, ОБСЕ и Совета Европы, в частности, расширение возможностей интернет-пользователей, сохранение целостности, открытости и архитектуры Интернета. При этом нарушается важнейший принцип регулирования Интернета, подразумевающий участие в выработке правил трех равноправных игроков: органов государственной власти, гражданского общества и бизнеса.

Отмечается, что силовые структуры, выступающие часто фактическими инициаторами законопроектов, обычно не выражают готовности привлекать к своей работе экспертов по теме информационной безопасности, кибербезопасности и технологиям; не всегда приветствуют активность общества, направленную на обсуждение НПА в области информационной безопасности. Тем не менее, как показал опыт работы по 97-ФЗ, Концепции стратегии по кибербезопасности и ряду других документов, государственно-частное партнерство вполне возможно.

Низкий интерес бизнеса к участию в выработке законов определяется целом рядом факторов, в том числе неверием в том, что экспертное мнение будет услышано и учтено законодателем, а также, по-видимому, тем, что эксперты считают, что данные законы не коснутся их бизнеса или не будут соблюдаться в том виде, в котором они принимаются.

В то же время высказывается единодушное мнение, что в ближайшем будущем законотворческая тенденция в отношении регулирования Рунета продолжится, наиболее вероятным будет тренд на усиление контроля за действиями всех участников деятельности в Интернете на всех уровнях, возможно, вплоть до введения добровольной паспортизации в Сети. Уже в середине прошлого года наметилась смена вектора законодательных инициатив, которая продиктована сложной геополитической ситуацией, взаимными санкциями и желанием обеспечить цифровой суверенитет РФ и ограничить информационную и технологическую зависимость нашей отрасли высоких технологий от влияния Запада.

Версия для печати (без изображений)