Закрепить на законодательном уровне базовую систему преференций при закупках, осуществляемых по законам 223-ФЗ от 18.07.11 («О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц») и 44-ФЗ от 05.05.13 («О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обепечения государственных и муниципальных нужд»), стимулирующих коммерческие государственные компании и органы государственной власти осуществить переход на СПО, — именно так кратко можно сформулировать предложения, обсуждение которых прошло 18 сентября расширенном заседании Комиссии по нормативно-правовому обеспечению развития наукоемких технологий стратегических информационных систем , сформированной два года назад при Комитете Госдумы по науке и наукоемким технологиям. Отметим сразу, что по итогам прошедшего обсуждения, на котором выступило более десяти разного рода экспертов, никаких формальных решений не принималось. Тем не менее, председатель собрания депутат Дмитрий Новиков (руководитель Комиссии и заместитель главы Комитета) сообщил, что с учетом высказанных мнений будет подготовлены (по видимому, от имени Комиссии) предложения для Комитета по дальнейшей работе по реализации высказанных идей в виде соответствующего закона, которые, по его мнению, можно будет принять уже этой осенью и ввести в действие с 1 января 2016 г.

«Исторический процесс развивается по спирали» — именно этот классический закон диалектики нужно вспомнить, говоря о прошедшем в Госдуме собрании. Тут просматривается очевидная аналогия с заседанием той же комиссии под руководством тех же организаторов, которое состоялось 3 июля 2014 г. и которое послужило стартом процесса, завершившегося ровно год спустя (очень неплохая результативность!) принятием закона 188-ФЗ, который сегодня в ИТ-отрасли именуется «законом об импортозамещении» (хотя такая его трактовка представляется сильно преувеличенной). Отметим, что за последние полтора года в нашей стране тема импортозамещения обсуждается очень активно, и за это время разными отраслевыми группами было выдвинуто немало инициатив, но как можно видеть сегодня, практически только проект Комиссии был доведен до некоторого логического конца, пусть даже и не в полной мере. Уже сам этот факт (получение реального законодательного результата) говорит о том, что несмотря на, казалось бы, некоторые откровенно спорные положения выдвинутых инициатив, они имеют хорошие шансы для реализации. Но чтобы оценить суть нынешних предложений (а они по сути являются логическим развитием прошлогодних), их будущие перспективы и возможное влияние на российский ИТ-рынок, нужно понять весь этот процесс борьбы за коррекцию ИТ-законодательства в его исторической ретроспективе, вспомнить о предшествующем витке исторической спирали.

Что было на предыдущем витке спирали

Комиссия при думском Комитете была формально создана в ноябре 2013 г. (судя по информации на сайте Госдумы — это единственный рабочий орган Комитета) во многом благодаря активности отраслевой ассоциации НАИРИТ, возглавляемой президентом компании Cognitive Technologies Ольгой Усковой. Тогда же были назначены руководители новой структуры: председатель, депутат Госдумы от КПРФ Дмитрий Новиков и ответственный секретарь, генеральный директор ООО «Электронная торговая площадка Газпромбанка» Андрей Черногоров. Отметим сразу: ясности с остальным составом комиссии как не было тогда и год назад, так нет и сейчас: этой информации нет на ее скромном сайте, другие попытки получить эти сведения и тогда, и сейчас завершились неудачей.

Поначалу планировалось, что комиссия будет заниматься наведением порядка (через механизмы законодательного регулирования) в системе государственных ИТ-закупок в целью повышения прозрачности и управляемости этих процессов, оптимизации затрат бюджетных средств и пр. Однако весной 2014-го на фоне обострения внешнеполитической обстановки, начала санкционного противоборства с Западом и внутриэкономических проблем на первый план стала выходить тема импортозамещения, в том числе в сфере ИТ, и активность комиссии переключилась на это направление. В начале лета прошлого года Андрей Черногоров представил от имени некой рабочей группы предложения по реформированию нормативной базы в системе госзакупок (в первую очередь речь шла о законах 44-ФЗ и 223-ФЗ), суть которых сводилась к введению серьезных преференций для ПО российских разработчиков и ограничений для зарубежного софта. Именно эти предложения были темой заседания комиссии в «расширенном» составе (о расширенности состава было трудно судить, поскольку основной состав оставался неизвестным) в июле 2014 г.

Надо сказать, что идея преференций российскому ПО в целом нашла поддержку у собравшихся (что было вполне естественно, поскольку большинство участников собрания представляли интересы именно отечественных производителей), хотя многие важные аспекты темы вызвали дискуссии. В частности, высказывались аргументированные сомнения в возможности таким образом повысить безопасность и надежность ИТ-систем, серьезные разногласия вызвали предлагаемые определения «российского софта» и пр.

Хотя никаких решений на том заседании принято не было, но, тем не менее, процесс воплощения идей преференций в законодательный формат продолжался. Параллельно с Госдумой этими же вопросами начало активно заниматься Минкомсвязи, которое, в частности, с подачи представителей софтверной отрасли (в первую очередь, это ассоциация «Руссофт» и АРПП «Отечественный софт») сформулировало идею создания Реестра российского софта. Эти два параллельных процесса (в Думе и в министерстве) проявились в марте 2015 г. в виде проектов двух нормативных актов (законопроекта и проекта постановления правительства), суть которых сводилась к закреплении серьезных преференций для российского ПО в сфере госзакупок. Эти два документа фактически дублировали друг друга (хотя были некоторые отличия), в результате было решено дать приоритет законодательному формату и в июле 2015-го появился закон 188-ФЗ, которые вступает в силу с 1 января 2016 г.

Однако если почитать 188-ФЗ, то нетрудно заметить, что его положения заметно отличаются от начальных идей, не говоря уже о том, что вопрос о том, насколько этот закон сможет помочь реальному процессу импортозамещения, в том числе по расширенному продвижению российского ПО в госсферу, является открытым:

1. 188-ФЗ вносит поправки в закон «Об информации» (149-ФЗ от 27.07.2006), которые предусматривают создание в стране Реестра отечественного ПО, но при этом в законе ничего не говорится о том, как именно будет применяться данный реестр.

2. Вторая часть 188-ФЗ содержит положение о процедуре ограничения участия товаров и услуг иностранного происхождения (не только ИТ или ПО) в закупках, выполняемых по 44-ФЗ (для государственных и муниципальных нужд). Однако на самом деле закон делегирует принятие конкретных правил на уровень правительства, при этом его формулировки выполнены таким образом, что в них нет однозначной ясности: то ли правительство может (в случае необходимости) ввести некоторые запреты, то ли оно обязано это сделать. Так или иначе, какие-либо ограничения на зарубежные продукты, согласно закону, устанавливаются решениями правительства, о которых пока ничего не известно (в том числе, готовятся ли они), при этом будет ли в этих процедурах задействован создаваемый реестр — также неизвестно.

3. В первоначальных предложениях комиссии говорилось о намерении ввести некие преференции для российского ПО и для закупок по 223-ФЗ (для предприятий с государственной собственностью), но эта идея не была реализована в 188-ФЗ. Отметим, что несмотря на активность дискуссий по поводу ИТ-импортозамещения, в них за все это время не звучали данные по объемам ИТ-поставок, выполняемых по законам 44-ФЗ и 223-ФЗ, однако по частным экспертным оценкам выходит, что потенциальные ограничения, вводимые 188-ФЗ через 44-ФЗ, могут в максимальном варианте затронуть 5-15% российского ИТ-рынка (доля для 223-ФЗ, скорее всего, заметно выше).

Что предлагается сейчас

Нынешние предложения, озвученные Андреем Черногоровым, который некоторое время назад занял пост генерального директора Cognitive Technologies, фактически представляют собой проект закона, который распространяется на закупки по 223-ФЗ и 44-ФЗ и вводят преференции для свободного ПО (СПО) по сравнению с проприетарным ПО (причем предлагается вместо термина «проприетарное ПО» использовать «лицензионное ПО»). Тут видна полная аналогия с его же инициативой годичной давности, но там грань проходила между отечественным и иностранным софтом, а тут — не по национальной принадлежности, а по модели распространения ПО. Отметим сразу, что эта идея в существенной мере противоречит уже принятому 188-ФЗ, да и концепции импортозамещения в целом, поскольку она дает приоритет зарубежным продуктам Open Source по сравнению с проприетарными разработками российских компаний (при том, что основной, наверное, даже подавляющий, объем российской софтверной отрасли приходится именно на проприетарную модель).

Основной довод в пользу таких предложений, помимо известных тезисов о необходимости повышения безопасности и снижения зависимости от западных поставщиков, — то, что с помощью широкого использования СПО страна сможет снизить общие затраты (в том числе бюджетные) на приобретаемое ПО и перераспределить денежные потоки в пользу российских ИТ-компаний (снижение затрат на покупку зарубежных лицензий будет сопровождаться увеличением объемов услуг местных организаций). В частности, Андрей Черногоров привел такие оценки эффекта от реализации озвученных им предложений:

· уменьшение бюджетных расходов на 160 млрд. руб., в том числе капитальные затраты сократятся на 40% (примерно 70 млрд. руб.) за счет закупки российских программных продуктов по конкурентным, «справедливым» ценам, а операционные расходы уменьшатся на 60% (около 90 млрд. руб.) за счет исключения цепочки субподрядчиков;

· увеличение бюджетных поступлений от ИТ-отрасли на 125 млрд. руб. (на 80%) за счет концентрации денежных потоков от лицензионных отчислений и оказания услуг на территории РФ;

· до 300 тыс. новых рабочих мест высококвалифицированных ИТ-сотрудников (увеличение на 30%) будет обеспечено созданием инфраструктуры и стабильного потока заказов, гарантирующих долгосрочное трудоустройство и профессиональное развитие.

В своем докладе Андрей Черногоров привел ссылки на практику государственной поддержки продвижения СПО в ряде стран Европы, Южной Америки и Азии, однако из приведенных примеров было видно, что такая работа введется, скорее, на рекомендательной основе, а не «обязаловки» на законодательном уровне. Более того, опыт Китая показывает, что попытки прямых госинвестиций в компании-разработчики и создания «государственных ОС», заканчиваются неудачами.

Дискуссия по предложениям

К сожалению, вопрос обоснованности оценок эффекта от законодательных преференций для СПО по ходу заседания фактически не обсуждался, при том что есть серьезные сомнения в их правильности, в том числе относительно тезиса о том, что преференции СПО будут способствовать развитию российского отрасти разработки софта. Нужно отметить, что по подбору приглашенных участников нынешнее расширенное заседание Комиссии почти в точности напоминало такое же мероприятие годичной давности — в обоих случаях в качестве экспертов были приглашены представители «заинтересованной стороны», но тогда это были российские разработчики (в том числе в лице руководителей ассоциаций «Руссофт» и «Отечественный софт»), а сейчас — отечественных СПО-компаний и ассоциаций РАСПО (но зарубежных игроков Open Source все же не было).

В условиях такого подбора участников собрания предложения по законодательному закреплению преимуществ СПО в целом нашли поддержку в выступлениях экспертов, которые во многом повторяли много раз сказанное за последние годы о достоинствах открытого софта и о преимуществах, которые от него может получить Россия. Правда уже в самом конце заседания целый ряд серьезных замечаний высказал начальник отдела правового консалтинга компании Park Media Consulting Николай Дмитрик.

Прежде всего он отметил юридическую неправомерность разделения ПО на «свободное и «лицензионное» (а именно такие термины предлагается закрепить в законодательстве), поскольку абсолютно все ПО является объектом авторского права и соответственно распространяется на лицензионной основе. Другое дело, что лицензии бывают разные — свободные и проприетарные, при том что есть довольно большое их разнообразие в каждой из этих двух основных категорий. Причем нужно учитывать, что продукты, создаваемые на основе некоторого базового ПО (например, различные дистрибутивы Linux), включают по сути две лицензии — на базовое ПО и на «довесок» компании-производителя, причем правообладателем первой чаще всего является та или иная организация из США.

Далее он напомнил, что нынешние предложения о расширенном продвижении СПО в государственный сектор является далеко не первой подобный попыткой, а потому нужно для начала изучить опыт тех проектов, которые, как правило, завершались неудачами. В качестве примера был, в частности, приведен известный план перевода на СПО федеральных органов власти, который был утвержден премьер-министром Владимиром Путиным в 2010 г. Исторический опыт показывает, что попытка принудительного перехода на СПО (да и на любые другие технологии) вопреки интересам потребителей почти гарантированно завершается провалом. Николай Дмитрик также подметил: «Почему-то у нас про СПО вспоминают, когда наступают тяжелые времена, и забывают, когда ситуация восстанавливается».

Как уже говорилось, на прошедшем собрании никаких решений не принималось, но, подводя итог состоявшемуся разговору, заместитель председателя Госдумы Николай Левичев сказал, что работу по подготовке законодательных изменений в сфере государственных ИТ-закупок нужно продолжать, в том числе, конечно же, с участием представителей ИТ-отрасли и с учетом мнения потребителей.

Версия для печати