Говоря об ИТ-автоматизации системы управления страной, можно назвать тенденцией быстрое повышение роли регионального и местного (муниципального) уровней. Это вполне понятно: если раньше ИТ в системе госуправления были ориентированы на поддержку внутреннего ее функционирования, то в последние годы все большее значение приобретает взаимодействие этой системы с гражданами и бизнесом, которое во многом выполняется как раз «на местах». О том, как работает система ИТ-поддержки работы муниципалитетов, какие тут есть проблемы и как они решаются, заместитель директора муниципального учреждения «Информационно-технический центр» города Рыбинска Сергей Трофимов рассказал обозревателю PC Week Андрею Колесову.

PC Week: Что представляет собой «муниципалитет Рыбинска» как объект ИТ-автоматизации?

Сергей Трофимов: Думаю, что Рыбинск — это довольно типичный представитель средних городов России, тех, что раньше относили к категории «уездные». Рыбинск — второй по величине город Ярославской области площадью около 100 кв. км и с населением чуть меньше 200 тыс. жителей. Он расположен у слияния рек Волги и Шексны, именно тут в 1935–1947 гг. была построена Рыбинская ГЭС, в результате чего появилось Рыбинское водохранилище, один из крупнейших искусственных водоёмов мира. В городе находится целый ряд промышленных предприятий, флагманом нашей экономики является НПО «Сатурн», выпускающее авиационные двигатели. В 2015 г. рыбинские предприятия произвели продукции на сумму свыше 70 млрд. руб., на территории города в бюджеты всех уровней собирается более 20 млрд. руб. налогов, из которых в городе остаётся 1,4 млрд. Бюджет города — 4,6 млрд. руб., из которых 2,9 млрд. «даёт» область.

Исполнительной властью на муниципальном уровне является Администрация города, в составе которой восемнадцать отделов и девять департаментов (отдельных юридических лиц). Общая численность сотрудников Администрации — около 400 человек. Департаменты социального блока организуют работу 130 подведомственных учреждений (школы, детсады, учреждения культуры, спорта и соцзащиты). Департаменты имущественного блока и ЖКХ организуют работу инженерных служб, общественного транспорта и коммунальной сферы. В городе 538 улиц, более 10 000 адресуемых домов, в том числе 1500 многоквартирных, свыше 500 км водопроводных трасс, свыше 400 км канализации, 200 км теплотрасс, около 300 км трасс газоснабжения разного давления, 500 км трасс электроснабжения.

В широком плане городское ИТ-хозяйство (мы его называем «ИТ-кластер») включает в себя крупные предприятия и коммерческие ИТ-компании. Что же касается информатизации Администрации, то с 2010 г. за нее отвечает наше муниципальное казённое учреждение «Информационно-технический центр» (МКУ «ИТЦ»).

PC Week: Давайте перейдем непосредственно к задачам автоматизации Администрации города. Расскажите об МКУ «ИТЦ».

С. Т.: В данном учреждении я отвечаю за направление «информатизация», объединяющее три отдела. В отделе «Вычислительная техника, программное обеспечение и локальные вычислительные сети» работают четыре сотрудника, которые администрируют и обслуживают 120 рабочих мест, серверный центр и центр размножения документации. Шесть специалистов отдела «Централизованное администрирование баз данных» занимаются распределением прав доступа пользователей, администрированием и формированием информационных ресурсов. На них же лежат задачи взаимодействия со спущенными сверху государственными и федеральными информационными системами — ГИСами и ФИСами. В отделе «Демонстрационные системы» трудятся два человека, обеспечивающие подготовку оборудования и проведение совещаний, видеоконференций, презентаций, а также формирование фотографической базы объектов и событий города.

PC Week: А что представляет собой информационная городская система?

С. Т.: Начну с аппаратной части. У нас есть серверный центр: три физических сервера и три хранилища данных, из которых формируются необходимые виртуальные серверы. Оптоволокном к этим серверам подключены локальные сети подразделений, расположенных в нескольких административных зданиях в разных частях города. Вместе с ПО это составляет технологический уровень информационной системы Администрации. Уровень информационных ресурсов включает в себя базу пространственных данных и характеристик объектов недвижимости и инженерных сетей на территории города, базу сведений о субъектах (жителях и организациях), базу нормативно-правовых актов. Информационные ресурсы в Интернете представлены на официальном сайте Администрации — rybinsk.ru.

Собственно работа Администрации базируется на использовании муниципальной информационной системы (МИС), которая аккумулирует и предоставляет специалистам департаментов Администрации и предприятий коммунальной сферы информацию, необходимую для городского управления. К основе относится также геоинформационная система (ГИС) «ИнГео» — сегодня она включает более полусотни тематических слоев, собранных в два десятка крупных проектов под нужды департаментов, отделов и учреждений. Начиналось всё со схемы улиц и адресной системы, потом появились земельные участки, генеральный план, правила застройки и землепользования, инженерные сети, схемы уборки города, избирательные участки и пр. Пользователями «ИнГео» являются около двухсот сотрудников отделов и департаментов Администрации и сотня специалистов проектных учреждений и предприятий, эксплуатирующих инженерные сети.

PC Week: Как вы работаете с внешними исполнителями?

С. Т.: Если речь идёт о «поставщиках ВТ и ПО», то «закупаем товары и услуги» по ритуалам 44-ФЗ. Информационные ресурсы формируем исключительно собственными силами. Но эти «собственные силы» помимо сотрудников отделов и департаментов Администрации включают также специалистов предприятий и учреждений жизнеобеспечения города, причём не только муниципальных.

PC Week: Традиционно подобные ИТ-системы всегда были ориентированы на обеспечение внутренней работы сотрудников. Но в последние годы быстро развивается направление взаимодействия с гражданами. Как у вас соотносятся эти части?

С. Т.: Создавая информационную систему, мы ориентировались на задачи эффективного управления городским хозяйством. Наша цель — представить специалистам информацию, с помощью которой они сумеют снизить расходы бюджета на управление городским хозяйством и увеличить доходы от управления муниципальным имуществом. Эти задачи реализуются исключительно на инициативе и самосознании, без какого-либо руководства со стороны верхних уровней. Что, возможно, и к лучшему...

Да, в последние годы активно развивается взаимодействие с гражданами. Но как раз тут возникает проблема: слишком сильно нас «регулируют» сверху всяческими документами, которые это взаимодействие регламентируют. Модуль СЭД «Обращения граждан» и раздел официального сайта «Интернет-приёмная» обеспечивают исполнение 59-ФЗ по работе с обращениями. Раздел «Муниципальные услуги» на официальном сайте был создан для обеспечения требований 210-ФЗ о государственных и муниципальных услугах. Да и весь официальный сайт Администрации, инициативно созданный нами для информирования жителей ещё в 1999 г., с 2010-го обязан «предоставлять информацию о деятельности Администрации» по 8-ФЗ.

Есть еще и третье направление нашей работы, которое сейчас требует, пожалуй, наибольших усилий, — обязанность муниципалитета участвовать во всевозможных ИТ-проектах федеральных ведомств. ФИАС и ФГИС ТП, ГИС ГМП и ГАСУ, ГИС ЖКХ и ГИС «Энергоэффективность» съедают всё больше и больше времени специалистов муниципалитетов.

PC Week: Как решаются вопросы финансирования ИТ-автоматизации муниципалитета? Каков ваш ИТ-бюджет, как он формируется и расходуется?

С. Т.: Финансирование и оптимизация расходов — это один из ключевых аспектов нашей работы. Подсчёты затрат на приобретение новых вычислительных средств и ПО, на их модернизацию и обновление привели к забавному выводу, что если говорить о долгосрочном периоде (по ходу которого могут быть свои подъемы и спады затрат), то имеют значение две цифры: количество рабочих мест пользователей и количество ИТ-специалистов.

Из нашего опыта получается, что оснащение одного автоматизированного рабочего места (АРМ) пользователя (ВТ + ПО + периферия + вложения в серверное железо и серверное ПО + вложения в сети) сегодня стоит около 70 тыс. руб. Сроком службы такого рабочего места считаем пять лет, то есть в год затраты на содержание АРМ составляют примерно 14 тыс. руб. Таким образом, для Администрации Рыбинска, имеющей 400 АРМ, затраты должны составлять 5,6 млн. руб. в год. Так мы и планируем в наших программах «Развитие МИС».

Источник финансирования для нас — муниципальный бюджет. В 2012 и 2013 гг. такие средства выделялись, в 2014 и 2015-м — выделялись частично, в 2016-м денег нет, но мы держимся... Прогноз на 2017 г. оптимизма не внушает, особенно если учесть, что «загашники» запчастей уже опустошены. Иногда нам передают технику коллеги из региона, но это скорее исключение, чем правило.

Вторую составляющую затрат на информатизацию — заработную плату ИТ-специалистов — у нас в стране считать не принято, но она существует и весьма значительна. В МКУ «ИТЦ» на ИТ-направлении работает тринадцать человек. В департаментах, которые являются отдельными юридическими лицами, обязанности ИТ-специалистов исполняют еще девятеро. Итого получается, что фонд оплаты труда ИТ-специалистов — 9,46 млн. рубл. в год (22 человека по 430 тыс. руб.). То есть почти в два раза больше, чем затраты на ВТ и ПО.

Таким образом, ежегодную потребность муниципалитета города в сфере ИТ мы оцениваем примерно в 15 млн. руб. Это порядка 7,5% от затрат муниципального бюджета на управление. Профинансировано будет, вероятно, в объёме фонда оплаты труда — 10 млн. руб. Недостаток финансирования — сегодняшняя проблема всех подразделений Администрации, но спецификой ИТ является то, что в бюджете нет статьи «информатизация», так как согласно 131-ФЗ у органов местного самоуправления нет такой задачи.

PC Week: Из общей ситуации в стране и из вашего рассказа видно, что в последние два-три года в вашей работе происходят изменения. В 2016-м введены изменения в закон ФЗ-44 о закупках для государственных и муниципальных органов, появились требования об ориентации на Реестр отечественного ПО. Как вам работается сейчас?

С. Т.: При фактическом обнулении бюджета развития бурно вырос объём работ по планированию, нормированию, отчётности и т. д. и т. п. Частично это «оформительство» инициируется подразделениями внутри муниципалитета, но большей частью порождается как раз 44-ФЗ, который заставляет выполнять массу ритуальных манипуляций и мешает установлению партнёрских (долговременных) отношений с поставщиками ВТ, ПО и услуг. Наверное, можно сказать, что последние полтора-два года мы выживаем. Основные проекты реализовывались пять-шесть лет назад, три-четыре года назад эти проекты дополнялись и расширялись.

Скажу, что делалось по отдельным направлениям.

Во-первых, к ГИС «ИнГео» подключены все отделы, департаменты и предприятия, эксплуатирующие инженерные сети на основе соглашений об информационном обмене. Каждый участник обязан вводить и актуализировать информацию по своей тематике и имеет право просмотра информации других участников. У геоинформатики в Рыбинске вообще длинная история: создавалась в 1990-е на базе Autocad, в 2000-е развивалась в форме собственной ГИС «ЭлКа», в 2010 г. данные перенесены в ГИС «ИнГео».

Во-вторых, система электронного документооборота (СЭД) реализована на базе решения DocsVision. Участники — все подразделения Администрации, свыше 300 пользователей. Ежегодно обрабатывается около 10 тыс. заданий. СЭД дополнена системой электронного архива (СЭА) собственной разработки, в которую загружено свыше 80 тыс. нормативно-правовых актов, выпущенных Администрацией с 1993 г. по сегодняшний день.

В-третьих, создана система видеонаблюдения на базе ПО «Трассир», которая обеспечивает просмотр, запись и хранение информации с видеокамер, установленных по программе профилактики правонарушений на городских дорогах и улицах в местах массового пребывания людей.

В-четвертых, создан официальный сайт Администрации с распределённой ответственностью подразделений за наполнение контентом.

Планы на будущее — добиваться совместного использования данных всеми этими системами. Исключить затраты времени на параллельный или повторный ввод информации.

PC Week: Давайте теперь посмотрим на ваши системы с точки зрения эффекта и эффективности (имея в виду, что эффект — это получение результата, а эффективность — соотношение результата и затрат). Какие тут у вас показатели и можно ли их улучшать? Можно ли, например, снижать затраты за счет повышения эффективности использования ИТ?

С. Т.: Чтобы говорить об эффективности, вспомним про уровни информатизации: технологическая платформа (ВТ, ПО, ЛВС) и информационные ресурсы (базы данных). Эти уровни находятся в зоне ответственности ИТ-подразделения, и они (априори!) затратны. Мы можем экономить ИТ-бюджет только на закупке ВТ, разработке ПО и формировании баз данных. Но на самом деле такая экономия — это мелочь!

Крупного эффекта для бюджета города можно добиться только на управленческом уровне информатизации. За счёт грамотного использования информации в МИС, с помощью которой можно, например, ставить и решать задачи повышения муниципального бюджета за счет сбора налогов (в первую очередь на недвижимость), снижения затрат на эксплуатацию инженерных сетей, на благоустройство города, уборку и содержание территории. То есть нужно ставить вопрос не о повышении эффективности внедрения и эксплуатации ИТ, а о повышении эффективности управления городом на базе ИТ!

Это — задачи специалистов подразделений Администрации, подведомственных организаций, а они вне сферы ответственности ИТ-подразделения. Причем задачи эти, хорошо ли, плохо ли, но решаются и сейчас. А вот считать экономический эффект от их решения и тем более связывать этот эффект с необходимостью вложений в информатизацию, в укрепление технологической платформы и совершенствование информационных ресурсов мы пока, к сожалению, не умеем.

PC Week: В начале разговора вы сказали об ИТ-кластере города. Как вы общаетесь и сотрудничаете с окружающим ИТ-миром — с местным и мировым ИТ-сообществом, с местным ИТ-бизнесом?

С. Т.: С той частью городского ИТ-сообщества, которая работает в муниципальных подразделениях, общение непосредственное: специалисты подключены к нашим информационным системам, с предприятиями заключены долговременные соглашения об информационном взаимодействии. У ИТ-специалистов крупных предприятий и конструкторских бюро — свои задачи и своя жизнь. Разработчики ПО в городе ориентированы на других заказчиков, а не на нужды муниципалитета. Даже с предприятиями — поставщиками вычислительной техники, периферии, услуг по обслуживанию в условиях контрактного законодательства трудно поддерживать связи.

Связь с ИТ-миром, обмен опытом и впечатлениями обеспечиваются общением в Интернете, в том числе с коллегами из таких же, как наш, городов. Раньше это происходило на площадке ГИС-Ассоциации. Сегодня переместилось в Facebook. Я не в восторге от возможностей этой площадки, но куда деваться?

PC Week: А как вы взаимодействуете с региональными и федеральными ИТ-структурами и ИТ-системами?

С. Т.: На уровне региона появляются проекты, основанные на сотрудничестве с муниципальным уровнем, особенно в последнее время. Организован защищённый канал связи 100 Мбит/с «правительство области — Администрация Рыбинска». Видеоконференцсвязь заменяет частые поездки «в область», экономит бензин и время руководителей муниципалитетов. В региональной информационно-аналитической системе (РИАС), которая изначально создавалась под задачи руководителей области, добавляются сервисы для муниципального уровня. Региональная комплексная информационная система (РКИС) успешно решает задачи запроса информации для оказания государственных и муниципальных услуг, не реализованные в СМЭВ. Работает «связка» областной СЭД (DIRECTUM) c СЭД Администрации Рыбинска (DocsVision), обеспечивающая автоматическую передачу документов между системами.

Одной из наиболее перспективных разработок я считаю Геопортал Ярославской области. Система прав доступа позволяет муниципалитетам размещать информацию об объектах на своей территории и организовывать переходы между изображениями объектов на областном Геопортале и данными по этим объектам на своих сайтах. У информационщиков Рыбинска хорошие деловые контакты как с Департаментом информатизации и связи (ДИС) области, так и с ГБУ «Электронный регион». А в прошлом году я вошёл в Общественный совет при ДИС и стараюсь представлять интересы «муниципалов» вообще, а не только своего города.

Про многочисленные информационные системы федерального уровня могу сказать только то, что специалистам муниципального уровня они отводят роль сугубо «исполнителей».

PC Week: Если подвести итог, то какими вами видятся основные проблемы и как их можно и нужно решать?

С. Т.: Основная проблема — недостаточный бюджет ИТ-направления. К сожалению, ЛПР (лица, принимающие решения) пока не могут в полной мере осознать, что в условиях недостатка ресурсов попытка сэкономить на ИТ-бюджете снижает качество управленческих решений по городу в целом.

Соответственно главную проблему я вижу в том, что в муниципалитете надо решать задачу формирования управленческого уровня информатизации.

PC Week: Спасибо за беседу.

Версия для печати (без изображений)