Весенний “Инфодокум” запомнится рядом содержательных докладов, которые касаются современных и даже новаторских решений в непростом деле внедрения электронного документооборота в органах власти и коммерческих предприятиях. И более сложной последующей организации как внутреннего взаимодействия сотрудников, так и эффективного обмена документами и данными со сторонними компаниями. Среди наиболее обсуждаемых тем отметим использование системы межведомственного электронного документооборота (МЭДО), обеспечение аутентичности документов, построение систем открытых данных.

Постановлением Правительства от 6 сентября 2012 г. № 890 “О мерах по совершенствованию электронного документооборота в органах государственной власти” установлено, что переход на обмен электронными документами при взаимодействии федеральных органов исполнительной власти между собой и с Правительством должен быть завершен до 31 декабря 2017 года. Как стало известно на “Инфодокуме”, в настоящий момент Минкомсвязи разрабатывает следующие мероприятия: написание стандартов представления электронных документов, формирование единых процедур, обеспечивающих подтверждение и проверку аутентичности, составление протоколов обмена электронными документами.

Передовой опыт в управлении электронным документооборотом и взаимодействием в рамках МЭДО

В ряде ведомств уже функционирует электронный документооборот, и взаимодействие со сторонними организациями осуществляется посредством МЭДО. Ярким примером является Счетная палата РФ. Как рассказала начальник отдела контроля и электронного документооборота этой организации Татьяна Рыжикова, работы по построению безбумажного документооборота в Счетной палате разбиты на три этапа:

  1. автоматизация всех делопроизводственных процессов;
  2. внедрение электронных документов, электронной подписи;
  3. управление документами и контроль качества.

“Мы создали участки поточного сканирования внутренних документов, а также всей поступающей и исходящей корреспонденции. В параллель вели работы по созданию электронного архива. Это было отдельным проектом. На портале Счетной палаты размещены памятки по данным технологическим процессам, которые могут использовать все сотрудники”, — пояснила она.

Наполнив базу данных электронными образами документов, перешли ко второму этапу — внедрению электронного документооборота и электронной подписи.

“Данный этап мы начали с создания шаблонов всех документов, которые есть в Счетной палате. Это стало основой для создания электронных документов. Во-вторых, организовали работу руководителей с электронными проектами документов. Здесь важно отметить, что пока первые лица Палаты не приняли активного участия в этом деле, работы шли ни шатко ни валко. Завершив данный этап, мы стали подписывать документы электронной подписью и во внутренних документах”, — рассказала г-жа Рыжикова.

Руководствуясь полученным от ФСО списком ведомств, подключенных к системе МЭДО, Счетная палата разослала письма о готовности обмениваться документами.

Одной из первых, по словам г-жи Рыжиковой, откликнулась Государственная Дума, предложившая подписать двусторонний регламент, согласно которому документ и его приложения отправляются по системе МЭДО в электронном формате PDF без досылки подлинников на бумажном носителе.

Обмен документами считается совершённым, если отправив корреспонденту электронный образ документа, адресат получает уведомление о его получении.

“Работа в системе МЭДО многим нравится, но перспектив ее развития я не вижу. И что еще удивляет: у всех организаций разные системы электронного документооборота, поэтому нет комфортного взаимодействия. Я считаю, что должна быть единая система электронного документооборота во всех органах государственной власти”, — подчеркнула г-жа Рыжикова.

Помимо этого руководители Счетной палаты активно работают с документами в режиме удаленного доступа при помощи планшета.

“В данном случае возрастает важность качества надежной связи. К сожалению, этот сервис работает медленно. И хотя мы стараемся совершенствовать эту технологию передачи документов, она представляется мне утопической. Думаю, что применение облачных технологий может решить проблему”, — считает г-жа Рыжикова.

Говоря о грамотной работе с документами, необходимо вести контроль качества этих работ. Поэтому важно описать все технологические процессы. “Наша сегодняшняя задача — задокументировать каждую функцию и организовать управление документами как оказание услуг”, — подытожила г-жа Рыжикова.

ИТ в Высшем Арбитражном суде РФ

Пожалуй, самой значительной практикой применения ИТ в целях совершенствования работы по управлению документами является опыт Высшего Арбитражного суда РФ.

Как рассказала начальник контрольно-аналитического управления Арбитражного суда Елена Авакян, проблема обеспечения аутентичности документов крайне важна: “В арбитражной системе России этот вопрос решался с самого начала. Мы в принципе не видели возможности переводить бумажный документ в электронный вид. И приняли для себя единственно возможный метод — создание изначально электронного документа. У нас не электронный документ аутентичен бумажному, а бумажный производится из электронной системы. Он также содержит в себе специальный индивидуальный идентификатор, и ни один документ, не содержащий в себе данного отличительного признака, не может быть подписан судьей. То есть судья подписывает бумажный экземпляр электронного документа. И мне кажется, что это единственно возможный подход, обеспечивающий нам защиту, в том числе от ошибок, связанных с неправильным прочтением нормативных актов. В этом смысле наш опыт стал одним из первых”.

История системы Электронного правосудия Арбитражного суда России насчитывает уже более 15 лет. Первые шаги на этом пути были сделаны еще в середине 1990-х, когда было решено автоматизировать процессы судопроизводства арбитражных судов и внедрить в их повседневную практику единую систему подготовки и хранения судебных актов.

В 2005 г. работа по внедрению информационных технологий приобрела системный характер. Ее конечной целью было создание универсальной системы Электронного правосудия. Согласно выработанной концепции электронные инструменты должны были обеспечить абсолютную открытость и доступность арбитражных судов, улучшение качества судейской работы, сокращение издержек и максимальное удобство для участников экономических споров.

27 июля 2010 г. был принят федеральный закон № 228 “О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации”. Закон предоставил сторонам право обратиться в суд путем заполнения формы документа (заявления, искового заявления, ходатайства и т. д.) на сайте арбитражного суда, а также представить в суд электронные копии документов.

Елена Авакян пояснила, что само по себе принятие данного закона, безусловно, не означает, что Российская Федерация незамедлительно перейдет на исключительно электронный документооборот, однако он открывает реальные перспективы возникновения первых электронных дел, которые не будут дублированы бумажными оригиналами.

Открытые данные

По мнению Натальи Храмцовской, ведущего эксперта по управлению документацией компании “Электронные офисные системы”, члена Гильдии управляющих документацией и ARMA International, работа с открытыми данными является ключевым направлением, которое будет активно развиваться в этом году.

Открытость данных означает, что государство передаёт свои информационные ресурсы заинтересованным в них сторонам с целью повторного использования. Такие ресурсы публикуются в свободном доступе в Интернете.

В концепциях построения “открытого правительства” одним из ключевых элементов является идея “открытых данных”, которая применительно к системе государственного управления может иметь узкую и широкую трактовки. Согласно узкому толкованию это государственные данные в машиночитаемом виде, раскрываемые бесплатно и без каких-либо ограничений на их использование. Широкое толкование предполагает, что имеющиеся у государства и у выполняющих общественно-значимые функции организаций данные раскрываются не только в машиночитаемом виде, не только бесплатно, но и без ограничений.

При широком толковании главным в концепции “открытых данных” является передача государством своих информационных ресурсов заинтересованным в них сторонам с целью повторного использования.

По мнению г-жи Храмцовской, формы раскрытия одной и той же информации могут выбираться в зависимости от конкретных обстоятельств, с учетом имеющихся рисков, коммерческой ценности информации, возможностей государственного органа по приведению её к определенному стандартному виду и т. д.

Возникает вопрос — каковы цели раскрытия данных? Зачем государство идет на это?

Наиболее важными целями раскрытия данных для государственных органов, как пояснила эксперт, могут быть политическая, экономическая и научная.

Однако раскрытие государственной информации связано с серьезными проблемами и рисками. “Для государственных органов это дополнительная работа, для которой никто не собирается ни выделять дополнительные финансовые средства, ни привлекать дополнительный штат. Кроме того, основная масса данных изначально создавалась для внутреннего пользования, без учета перспективы их раскрытия. Поэтому сложно представить, как государственные органы смогут в полной мере реализовать раскрытие данных в машиночитаемом виде. Государственный орган должен учитывать те затраты, которые ему придется при этом понести. И в первую очередь необходимо размещать те данные, повторное использование которых обещает существенную отдачу для государства и общества в целом”, — пояснила г-жа Храмцовская.

По ее словам, можно предположить, что со временем, по мере того как подготовка данных в пригодном для раскрытия виде будет изначально закладываться в деловые процессы, проблема эта потеряет свою остроту.

Раскрытие любой информации несет в себе риски:

  • утечка конфиденциальной информации, значительная часть которой содержит персональные данные.
  • возникновение “цифрового неравенства”, связанного с различными возможностями лиц и организаций по обработке “открытых данных”, потому как это нередко требует специальных навыков и знаний;
  • в большом массиве информации трудно найти искомый документ;
  • в тех случаях, когда информацией начинают пользоваться для принятия деловых решений, непонятно, кто должен отвечать, если в этих данных содержится ошибка или имело место их умышленное искажение, замена.

В любом случае, по мнению эксперта, необходимо нормативное регулирование и изучение рисков.

“Проекты, которые сейчас реализуются в различных странах мира, не всегда успешны. Поэтому при раскрытии информации желательно применять гибкий подход, не гоняясь за количеством выложенных на портале данных, — пояснила г-жа Храмцовская. — У нас есть федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8 “Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления”, который вполне можно использовать для раскрытия данных “по требованию” и по возможности открывать их для всех уже как ”открытые данные”.

Общественная инициатива

В рамках мастер-класса “Открытое правительство и представительная демократия” г-жа Храмцовская проинформировала о проекте “Общественная инициатива”, который подразумевает общегражданское обсуждение законопроектов, решений, программ, принимаемых на всех уровнях государственной власти.

Согласно Правилам рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса “Российская общественная инициатива”, утвержденным Указом Президента РФ № 183от 4 марта 2013 г., под общественной инициативой понимаются предложения граждан РФ по вопросам социально-экономического развития страны, совершенствования государственного и муниципального управления. Такие предложения должны направляться посредством интернет-ресурса “Российская общественная инициатива” и отвечать установленным правилам; направлять общественные инициативы и голосовать за них могут граждане России, достигшие 18 лет; обязательным условием является регистрация в федеральной государственной Единой системе идентификации и аутентификации (ЕСИА); размещению общественной инициативы на интернет-ресурсе будет предшествовать обязательная предварительная экспертиза, проводимая экспертной рабочей группой соответствующего уровня (федерального, регионального или муниципального).

По результатам рассмотрения экспертная рабочая группа в срок, не превышающий двух месяцев, готовит экспертное заключение и решение о разработке соответствующего нормативного правового акта и (или) о принятии иных мер по реализации инициативы.

Далее в течение года опубликованная инициатива должна набрать определенное количество голосов. Для федерального уровня — 100 тыс., для регионального и муниципального — 5% голосов от всего населения.

Рассмотрению подлежат направленные гражданами общественные инициативы, реализуемые на федеральном уровне (с 15 апреля 2013 г.), и общественные инициативы, реализуемые на региональном и муниципальном уровнях (с 1 ноября 2013 г.).

По мнению эксперта, в механизме реализации данного проекта существуют положения, которые могут вызвать недовольство граждан. Во-первых, согласно правилам размещения становится ясно, что подать инициативу на бумажном носителе нельзя. То есть права подать инициативу автоматически лишаются те граждане, у которых нет возможности использовать информационные технологии. Во-вторых, для подачи инициативы необходимым условием является регистрация в ЕСИА.

“Как свидетельствует аналогичный зарубежный опыт, данное решение при грамотном подходе может быть не лишним для проведения PR-компаний, мониторинга, работы с населением. И органам представительной власти надо подумать, каким образом они как представительная демократия могут принять участие в данном проекте. Иначе существует риск быть “отодвинутыми в сторону”, что опасно для развития представительной демократии в стране”, — подытожила г-жа Храмцовская.