Согласно реформе совершенствования государственного управления принцип открытости является основополагающей ценностью демократии, что предполагает создание механизмов прозрачности деятельности госорганов. Безусловно, это имеет прямое отношение к актуальному сегодня направлению деятельности государства — публикации открытых данных, т. е. данных из информационных систем и БД органов власти, касающихся вопросов, имеющих общественное значение.

Правила доступа к информации, принципы открытости, правила опубликования данных нашли отражение в ряде законов и подзаконных актов. 7 июня 2013 г. федеральным законом РФ № 112-ФЗ были внесены изменения в ФЗ “Об информации, информационных технологиях и о защите информации” и ФЗ “Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления”. Кроме того, существует указ Президента России от 7 мая 2012 г. № 601 “Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления”. Распоряжением № 1021-р от 10 июня 2011 г. Правительством РФ была утверждена “Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011—2013 годы”.

Отчетность, статистика, информация о проведении плановых и внеплановых проверок, справочная информация — это все представляет собой открытые данные сегодня. И хотя вопросов, главным образом к формату и качеству предоставления этих данных, еще достаточно, но с утверждением о том, что открытое правительство, открытые данные — очень модный нынче тренд и актуальная тема, спорить не приходится.

Еще весной в своих выступлениях на конференциях Наталья Храмцовская, ведущий эксперт по управлению документацией компании “Электронные офисные системы”, член Гильдии управляющих документацией и ARMA International, прогнозировала, что работа с открытыми данными будет активно развиваться в этом году. На сентябрьском саммите Russian Enterprise Content Summit (RECS’2013) она дала оценку организации работ в этом направлении.

О чем не любят говорить вслух

По мнению г-жи Храмцовской, представители государственной власти в своих выступлениях меньше всего любят говорить об отдаче от выполнения работ, связанных с раскрытием данных. На сегодняшний день отсутствуют сколько-нибудь серьёзные исследования реального соотношения фактических затрат и фактической отдачи от “открытых данных”.

“Та отдача, которую обещают, озвучивая миллионные и миллиардные суммы, остается потенциальной. И даже за рубежом, где эти проекты уже давно начали реализовываться, фактически нет данных о полученной ощутимой отдаче. А если она и есть, получают ее, как правило, не те, кто данные открывает. То есть не факт, что, опубликовав свои данные, госорган будет что-то с этого иметь. Возможно, отдачу получат те, кто сумеет их грамотно использовать, обработать и превратить в какой-либо коммерческий продукт. Госорганы в основном несут бремя расходов в деле раскрытия данных, потому что довольно часто, для того чтобы превратить их в машиночитаемый формат, требуется определённая их доработка”, — комментирует эксперт.

По словам г-жи Храмцовской, реальных серьезных исследований, которые бы правильно и грамотно учитывали фактические затраты, требующиеся на раскрытие данных, фактическую отдачу, не удалось найти и у зарубежных коллег.

О чем говорят

О чем чаще всего говорят идеологи открытых данных? “Самым неприятным является то, что в лице госоргана видят либо врага, либо “дойную корову”. Часто говорят, что госорганы надо заставить, обязать предоставлять информацию. Их надо наказывать за предоставление информации в неудобном для конечного пользователя формате. Очень мало говорят о сотрудничестве и привлечении к раскрытию государственных данных ресурсов коммерческого сектора. При этом никого не интересует, откуда госорган возьмет деньги. В публичных выступлениях еще ни разу не слышала, что конкретно получат госорганы от раскрытия данных. Звучат лишь мнения о том, как это хорошо. Однако обоснований выгоды проведения таких работ для госорганов пока нет”, — заметила г-жа Храмцовская.

Мировой опыт и статьи расходов

Проекты открытых данных идут по всему миру. Создаются специальные порталы, на которых либо дается перечень данных, либо раскрывается сама информации.

“По масштабам эта помойка похожа на ранний Интернет: какая-то информация есть, но найти ничего не возможно”, — считает г-жа Храмцовская.

На что госорганы тратят и будут тратить средства при реализации законодательно-нормативных требований, связанных с раскрытием данных? Первое, говорит эксперт, это сбор, создание баз данных и актуализация данных. “Понятно, что если мы внутри госоргана создаем какую-либо БД для поддержания нашей внутренней деловой деятельности — это одно. Раскрытие информации в формате открытых данных — другое и требует иных усилий”.

Второе — обеспечение качества данных и защита персональных данных. “Два пункта, благодаря которым можно поставить крест практически на всех базах. Все мы знаем проблемы с “грязными” данными ФНС. Об этом говорят уже лет десять. И все это время ФНС пытается вычистить все БД. Но до сих пор полностью им этого сделать не удалось, — рассказала г-жа Храмцовская. — Государственная информация у нас, как правило, содержит персональные данные. И если эти данные надо раскрывать, значит, речь пойдет о деперсонификации. Наглядный пример — закон “Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации”, где сказано, что эти данные следует деперсонифицировать. Однако судам никто не выделил ни средств, ни людей. По средним подсчетам, к примеру, в одной области для этой работы нужно примерно 40 человек на полный рабочий день”.

Третье — управление данными, в том числе обеспечение их сохранности, учитывая возможные хакерские атаки и подмену информации. И четвертое — это распространение/раскрытие данных. “Размещение, раскрытие этих данных тоже требует денег. И когда говорят, что это будет реализовано в рамках всей страны, то надо четко понимать, что у каждого госоргана фактически появляется новая строка в расходах на проведение этой работы. Причем работы совершенно не связанной с деятельностью самого госоргана”, — считает эксперт.

По ее словам, информации зарубежных коллег на этот счет в открытом доступе, к сожалению, не очень много. Так, в Великобритании расходы на размещение информации в открытом доступе для каждого органа власти оценивают в сумму от 50 до 500 тыс. фунтов стерлингов в год. Для органов власти местного управления — до 100 тыс. фунтов. Первоначально размещение информации о преступлениях в Интернете обошлось в 300 тыс. фунтов стерлингов. А ежегодная поддержка на актуализацию этих данных составляет 150 тыс. При этом парламентский комитет Великобритании отмечает отсутствие сколько-нибудь внятной экономической модели раскрытия данных для госорганов.

Австралийское бюро статистики подсчитало, что публикация в открытом доступе статистических данных обходится в 3,5—4,6 млн. долл. в год (в ценах 2005 г.). Отдача для пользователей — от 5 до 25 млн. в год. Каждый затраченный казенный доллар дает до 5 долл. отдачи в виде налогооблагаемой деятельности. “То есть государство какую-то выгоду получит. Но конкретный госорган — под большим вопросом”, — комментирует эксперт.

Один из показательных примеров получения отдачи от открытых данных — географические данные. В Канаде в этой области достигли высокого уровня отдачи — 1:9. То есть до 9 долл. налогооблагаемой базы на каждый затраченный государством доллар.

Лицензирование использования открытых данных

Очень интересным, по мнению г-жи Храмцовской, направлением является лицензирование использования открытых данных: “Это когда государство устанавливает, при каких условиях и как эти данные можно использовать. Основная задача лицензирования — снять с государственных органов материальную ответственность за возможные негативные последствия использования раскрытых ими данных, так как и при создании коммерческих продуктов на основе открытых данных возможно появление исков, к примеру, если дело коснется раскрытых персональных данных”.

Британская лицензия OGL

На открытые данные дается постоянная неисключительная лицензия, позволяющая использовать их бесплатно и без каких-либо географических ограничений. Данные разрешается копировать, публиковать, распространять, передавать, модифицировать. Разрешается коммерческое использование данных. Однако требуется давать ссылку на первоисточник.

“Лицензия OGL не даёт права использовать информацию так, чтобы создавалось впечатление об её официальном статусе или об одобрении поставщиком информации способа ее использования. Поставщик (госорган) информации в максимальной степени, допускаемой законодательством, снимает с себя какую-либо ответственность. Он не несёт ответственности за какие-либо неточности или пробелы в информации и не может быть привлечен к ответственности в связи с потерями или какими-то убытками, которые могут возникнуть при использовании этой информации, и причинением вреда кому-либо: коммерческой организации, физическому лицу”, — пояснила г-жа Храмцовская.

Норвежская лицензия для открытых государственных данных NLOD

“В ней содержится очень интересное требование о том, что лицензия не охватывает информацию, относящуюся к защищаемой законом тайне и раскрытую в нарушение положений законодательства, а также информацию, исключенную на основании закона из числа раскрываемых данных. Если пользователь узнает о наличии подобной информации в составе раскрытых данных, он должен немедленно прекратить ее использование и уничтожить. То есть частично ответственность за работу с конфиденциальной информацией возлагается на пользователей. Также запрещается использование информации, вводящей в заблуждение, представлять её некорректно или в искаженном виде. Информация предоставляется как есть. Она может содержать ошибки и пробелы. Лицензиар не дает никаких гарантий, в том числе в отношении содержания и актуальности информации. То есть государственные органы не обязаны публиковать так, как кому-то удобно. Это является прерогативой ее пользователей”, — отметила эксперт.

Требования к использованию информации в России

Г-ха Храмцовская проанализировала требования и ограничения по использованию открытых данных в России.

Относительно информации, размещенной на сайте Министерства образования, не обозначено никаких требований к целям ее использования: “…информация… может свободно использоваться в любых соответствующих закону целях любыми лицами независимо от формы её размещения”.

Согласно требованиям использования, опубликованным на сайте Минкомсвязи, пользователь обязан: использовать открытые данные только в законных целях; убедиться, что он не искажает открытые данные при их использовании; сохранять ссылку на источник информации при использовании открытых данных и, по возможности, дать ссылку на соглашение, в соответствии с которым используются открытые данные.

Условия использования данных портала открытых данных Правительства Москвы не предполагают ограничений использования набора данных в некоммерческих и коммерческих целях. За достоверность публикуемых данных несет ответственность орган исполнительной власти или иной поставщик информации, предоставивший данные. Убытки, возникшие вследствие предоставления заведомо недостоверной информации, подлежат возмещению в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.

Выводы

По мнению г-жи Храмцовской единственно правильным подходом к вопросу открытия данных на сегодняшний день является извлечение выгоды всех заинтересованных сторон. В том числе и государственных органов. “До тех пор, пока выгода для государственных органов не будет четко видна, добиться от них какой-либо эффективной работы в этом направлении будет невозможно. Будут раскрывать все, лишь бы подходило под галочку “мы открыли”. В настоящее время рекомендовала бы выбирать самые безобидные таблицы Excel в виде БД и отчитываться ими о выполнении требований закона. Почему? Потому что пока не утрясены требования, связанные с ответственностью за такую информацию, у госорганов появляется колоссальный риск, связанный с исками и трудозатратами по размещению и обработке данных”, — считает г-жа Храмцовская.

На раскрытие информации в форме открытых данных государственным органам должны выделяться сотрудники, ресурсы, финансы, время и т. д. “Государство не должно быть спонсором всех и вся. Есть информация, которую государству или отдельному государственному органу выгодно раскрыть. И именно эту информацию надо раскрывать в первую очередь и возможно затратить на нее государственные средства. Есть информация, которую государственные органы готовы раскрыть в исходном виде. И если кто-либо из коммерческих организаций считает, что сможет на этой информации заработать, пусть вкладывает деньги. Такие проекты давно есть — наши справочно-правовые базы”, — комментирует г-жа Храмцовская.

Раскрывать любые данные нужно с умом. “Бездумное раскрытие данных способно нанести вред национальной экономике и создать новый вид цифрового неравенства, — считает эксперт. — Мы никогда не угадаем последствия массовых раскрытий информации. Чем больше таких данных, да еще в машиночитаемом виде мы объединяем в Интернете, тем больше информации, иногда секретной, можем раскрыть. И такие случаи уже были”.

Информации не мало, но отыскать её практически невозможно — деньги на раскрытие данных пока тратятся впустую. “В большинстве случаев невозможно вести контекстный поиск. Данные предоставлены в форматах, которые неудобны ни к обработке, ни к просмотру, ни к использованию. Вплоть до того, что иной раз невозможно скопировать цитату из приведенного материала. Нужно думать о пользователях, — заявила г-жа Храмцовская. — Нужно, чтобы открытые данные можно было отыскать, используя привычные поисковики — Google, Яндекс и т. д. Без этого все разговоры об открытости и пользе для общества остаются пустым звуком. На порталах открытых данных должны размещаться инструменты для работы с открытыми данными (либо ссылки на них) и рекомендации для начинающих”.

И, в конечном счете, по мнению эксперта, главное — не количество, а качество и экономическая отдача.