Пока федеральное правительство в основном занимается разработками концепций и планов, передовые регионы не только уходят вперед в области практического использования электронных документов и организации электронного документооборота, но и постоянно совершенствуют свою законодательно-нормативную базу. Активнее всего такая работа ведется в тех регионах, где для всех региональные и муниципальные органы власти объединены единой информационной инфраструктурой.

Я с интересом слежу, в частности, за тем, как развивается электронный документооборот и его нормативная база в Ростовской области. В августе 2012 года Распоряжением Правительства Ростовской области № 365 было утверждено “Положение о межведомственном электронном документообороте”. С моей точки зрения, это один из наиболее продуманных и целостных нормативно-правовых актов, принятых в нашей стране и регламентирующих порядок работы с электронными документами.

Я бы в этом документе отметила следующее:

  • Установлены допустимые для использования форматы текстовых электронных документов, При этом по согласованию между участниками обмена допускается использование и других форматов;
  • В документе продумана технология присвоения уникальных регистрационных номеров документов в рамках всей системы;
  • Достаточно серьезно продуман вопрос об установлении сроков хранения электронных документов, проведении экспертизы ценности, передаче электронных документов на архивное хранение и уничтожение электронных документов.

Вот что по вопросу организации хранения электронных документов говорит Росархив:

Методические рекомендации по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти (утв. Приказом Росархива от 23.12.2009 № 76)

Экспертиза ценности электронных документов осуществляется в общем порядке, установленном в отношении документов на бумажном носителе. После истечения срока, установленного для хранения электронных дел (электронных документов), на основании акта о выделении их к уничтожению, утверждаемого руководителем федерального органа исполнительной власти, указанные электронные дела (электронные документы) подлежат уничтожению.

В нормативно-правовом акте Волгоградской области лишь констатируется факт хранения документов в системе электронного документооборота. Вопросы уничтожения электронных документов и передачи их на хранение в электронный архив вообще не регулируются.

Порядок взаимодействия участников автоматизированной системы электронного документооборота в АСЭД (Приложение к Положению об автоматизированной системе электронного документооборота органов исполнительной государственной власти области утв. Постановлением Правительства Вологодской области от 26 августа 2013 г. № 862)

4.2. Электронные документы обрабатываются и хранятся в АСЭД. … Передача и хранение электронных документов в АСЭД осуществляются вместе с их регистрационными данными: датой создания, регистрационным номером.

В “Положении о межведомственном электронном документообороте” Ростовской области организация хранения электронных документов регламентирована более подробно, включая и вопрос их уничтожения.

Положение о межведомственном электронном документообороте (утв. Распоряжение Правительства Ростовской области от 23.08.2012 № 365)

8. Порядок уничтожения электронных документов

8.1. Участники являются владельцами своих электронных документов и несут ответственность за их сохранность.

Ответственность за определение срока хранения электронного документа несет участник — владелец электронных документов в лице работника, проставившего отметку о включении электронного документа в дело.

8.2. Министерство осуществляет хранение электронных документов участников и осуществляет мероприятия по уничтожению электронных документов.

8.3. Уничтожение электронных документов проводится министерством при соблюдении следующих условий:

  • к уничтожению отбираются только электронные документы с истекшими сроками хранения;
  • допускается уничтожение только тех электронных документов, которым установлен срок хранения. Если электронным документам по каким-либо причинам не установлен срок хранения, то министерство уведомляет участника о необходимости установить срок хранения и, при необходимости, организует проведение экспертизы ценности электронных документов с участием ЭПК комитета по управлению архивным делом Ростовской области;
  • для Участников, включенных в списки источников комплектования государственных и муниципальных архивов:
    • отбор электронных документов за соответствующий период к уничтожению и составление акта о выделении их к уничтожению производится после составления сводных описей дел постоянного хранения за этот же период и утверждения их ЭПК комитета по управлению архивным делом Ростовской области;
    • уничтожение электронных документов с истекшими сроками хранения до утверждения описей постоянного хранения возможно только при получении специального разрешения от комитета по управлению архивным делом Ростовской области;
  • для участников, не включенных в списки источников комплектования государственных и муниципальных архивов, отбор электронных документов за соответствующий период к уничтожению и составление акта о выделении их к уничтожению производится после составления сводных описей дел постоянного хранения за этот же период и утверждения их экспертной комиссии (ЭК) участника.

Соответствующие документы на уничтожение электронных документов Участники представляют министерству в течение года, следующего после истечения срока хранения электронных документов.

8.4. Акты о выделении к уничтожению документов, определенных пунктом 8.6 настоящего раздела, направляются на согласование участникам в течение года, следующего после истечения срока хранения, и согласуются участниками в течение 30 дней после получения акта.

8.5. Министерством на основании соответствующих документов производится уничтожение всех экземпляров электронных документов, в том числе записанных на резервных копиях/носителях.

8.6. Право создания, редактирования и удаления РКПД предоставляется всем пользователям. Ответственность за уничтожение РКПД возлагается на пользователя — автора РКПД.

Стоит обратить внимание на достаточно четкое распределение ответственности при проведении уничтожения документов между владельцами документами и Министерством информационных технологий и связи Ростовской области, которое фактически является организацией — хранителем документов, Экспертизу ценности проводит организация — владелец документов, а уничтожение — организация хранитель, после получения от организации-владельца согласованного акта на выделение документов к уничтожению.

Процедура уничтожения различается для организаций — источников комплектования государственных и муниципальных архивов. Я считаю разумным решением предусмотренную “Положением” возможность уничтожить документы временного срока хранения до согласования описей постоянного и длительного срока хранения, но только с одобрения архивного учреждения. Это позволяет проводить уничтожение наиболее массовых и не очень ценных документов до завершения полного цикла обработки документов за соответствующий период.

Интересно сравнить текст ростовского документа с аналогичным документом города Москвы:

Порядок работы органов исполнительной власти города Москвы, государственных учреждений и государственных унитарных предприятий города Москвы с электронными документами, подписанными электронной цифровой подписью (утв. Постановление Правительства Москвы от 10.04.2007 № 249-ПП)

7. Порядок хранения и уничтожения электронных документов

7.1. Документы, созданные в электронном виде и подписанные ЭЦП уполномоченных лиц, хранятся в информационной системе соответствующего органа исполнительной власти или городской организации.

7.2. Хранение документов, ранее размещенных для хранения в информационных системах, продолжается до истечения сроков, определенных при их создании.

7.3. Срок хранения электронных документов устанавливается в соответствии с требованиями федерального законодательства для хранения документов в зависимости от содержащейся в них информации и вне зависимости от места хранения документов и формы документов (бумажная или электронная).

7.4. Уничтожение (удаление) электронных документов, используемых в информационной системе органов исполнительной власти города Москвы и городских организаций, осуществляется по решению владельца информационной системы, если уничтожение (удаление) документа не противоречит действующему законодательству.

7.5. Уничтожение (удаление) электронных документов, занесенных в электронный архив, осуществляется в соответствии с законодательством об архивном деле, если более длительный срок не установлен распорядительными документами.

7.6. Срок хранения сертификата ключа подписи в форме электронного документа определяется действующим законодательством и нормативными правовыми актами в области электронной цифровой подписи.

Согласно московскому документу, решение об уничтожении принимает владелец информационной системе и необходимость согласования этого вопроса с владельцем документов в нем не предусмотрена. Не предусмотрено московским документом и взаимодействие при организации процесса уничтожения с архивными учреждениями города Москвы. В нём вообще не регламентировано оформление процедуры уничтожения, отсутствует требование к оформлению акта о выделении электронных документов к уничтожению. У ростовчан же все эти вопросы освещены.

Безусловно, в региональных документах попадаются спорные и ошибочные положения — иначе и быть не может, поскольку коллегам приходится прокладывать путь по целине. Сразу написать совершенный документ невозможно, и, кроме того, быстрые изменения законодательства, судебной практики и технологий все равно заставят регулярно его пересматривать. Ошибки не страшны, при условии, что они будут оперативно исправляться.

Поэтому меня радует, что работа над совершенствованием нормативной базы не прекращается. Распоряжением Правительства Ростовской области от 5 ноября 2013 года № 464 в Положение был внесен ряд изменений.

Теперь в “Положении” явным образом установлен запрет на передачу электронных документов по любым другим каналам связи, кроме использования системы электронного документооборота “Дело":

1.9. Документооборот между участниками осуществляется в электронном виде по системе “Дело”. Передача документов по иным каналам связи и (или) на бумажном носителе не допускается, за исключением случаев, когда федеральными или областными законами либо принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами установлено требование о необходимости составления документа исключительно на бумажном носителе.

Таким образов, на нормативном уровне устанавливаются достаточное жесткое требование с минимальным количеством исключений. Такой шаг, прежде всего, свидетельствует об уверенности руководства области в реализуемости этого требования всеми региональными и муниципальными органами власти. В “обычных” условиях такой подход можно лишь приветствовать, однако я бы рекомендовала коллегам проработать также и порядок действий в чрезвычайных ситуациях, которые, к сожалению, возникают достаточно часто. С моей точки зрения, правильно было бы проявить гибкость и разрешить в чрезвычайных ситуациях использовать любые работающие каналы взаимодействия, — в том числе и традиционные бумажные документы. Также следовало бы предусмотреть порядок захвата по окончании чрезвычайной ситуации таких документов в систему электронного документооборота.

Очень серьезную озабоченность у меня вызывает вопрос терминологии и четкого обозначения правового статуса документов. Проблема здесь не региональная, она связана с тем, что Росархив и ВНИИДАД запустили ситуацию с терминологией делопроизводства в нормативно-правовых актах. Ярким примером является активное использование термина “электронный образ документа":

Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти” (утв. Постановлением Правительства РФ от 15.06.2009 № 477)

4. В настоящих Правилах используются следующие основные понятия:

“электронный образ документа” — электронная копия документа, изготовленного на бумажном носителе;

“копия документа” — документ, полностью воспроизводящий информацию подлинника документа и его внешние признаки, не имеющий юридической силы;

Согласно федеральным “Правилам” электронный образ — это электронная копия бумажного документа, но, как и всякая копия — она также является документом. В этой связи противопоставлять “документ” и “электронный образ” некорректно, они оба документы! Кроме того, в понимании большинства людей термин “электронный образ” больше связан с определенной технологией изготовления документа, а не с его правовым статусом. В зависимости от того, каким образом оформлен “электронный образ”, у него может быть совершенно разный статус — подлинника, дубликата, заверенной или незаверенной копии. Я бы рекомендовала в тех случаях, когда речь идет о противопоставлении электронных подлинников и электронных копий, использовать именно эти термины, отражающие существенные различия в правовом статусе документов.

Именно так трактуется это понятие во “Временном положении о порядке работы с документами в системе электронного документооборота в органах исполнительной власти Саратовской области”.

Временное положение (регламент) о порядке работы с документами в системе электронного документооборота в органах исполнительной власти Саратовской области (утв. Постановлению Губернатора Саратовской области от 6 августа 2013 г. № 303)

3. Термины, используемые в настоящем Положении:

электронная копия документа — электронный образ документа, полученный путем сканирования документа, подписанного уполномоченным должностным лицом на бумажном носителе;

Статус электронных документов (за исключением простейших ситуаций) пока что остается “серой зоной”, в которой путаются даже суды. Особенно много вопросов возникает тогда, когда сканируется бумажный документ, а затем отсканированный образ подписывается усиленной электронной подписью (это подпись может быть совершена как тем же лицом, что подписало бумажный документ, так и кем-либо иным). Сейчас с этой проблемой столкнулись арбитражные суды при рассмотрении споров по законодательству о государственных закупках, и для того, чтобы полностью не блокировать электронные государственные закупки, они вынуждены изворачиваться и использовать трактовки, противоречащие установившимся представлениям о том, что является подлинником, дубликатом или копией документа.

Данная проблема проявляется и в “Положении о межведомственном электронном документообороте” Правительства Ростовской области. В новой версии предусмотрена возможность создания электронного документа “в виде электронного образа документа”.

1.9. … Получение электронного документа, подписанного ЭП или созданного в виде электронного образа документа, в соответствии с требованиями, предусмотренными настоящим Положением, является достаточным условием, позволяющим установить авторство документа и принять электронный документ к рассмотрению и исполнению.

С моей точки, стоило бы более четко сформулировать, о чем идет речь и что реально вводится и сохраняется в системе электронного документооборота: электронная копия бумажного документа, заверенная электронная копия бумажного документа и/или электронный дубликат бумажного документа. Четкость в этом вопросе сейчас позволит избежать правовых неприятностей в будущем. Будет обидно сохранить необходимые документы, но при этом попасть в ситуацию, когда их юридическая значимость и доказательная сила будут признаны недостаточными.

В заключение я бы рекомендовала коллегам из федеральных ведомств и из регионов обратить внимание на интересный ростовский опыт, а коллегам из Ростовской области — пожелать дальнейших успехов в этой непростой работе.

Автор статьи — к.и.н., ведущий эксперт компании ЭОС по управлению документацией, член Международного конгресса архивов и ARMA International.

СПЕЦПРОЕКТ КОМПАНИИ ЭОС