Автоматизация документооборота в законодательных органах власти

Среди различных направлений внедрения систем электронного документооборота (СЭД) особняком стоит автоматизация законотворческих процессов в представительных органах различных уровней власти. Компанией «Электронные Офисные Системы» (ЭОС) совместно с компанией «Офис-Док» (Санкт-Петербург) разработан инструмент для реализации в единой системе всех задач по автоматизации законотворческой деятельности. О специфике и актуальности этих задач, а также о возможных подходах к их решению рассказывает Григорий Матвеев, генеральный директор компании «Офис-Док», официального партнера компании ЭОС.

Чем автоматизация процессов принятия законов отличается от традиционных задач документооборота?

Можно назвать целый ряд особенностей. Вопросы, являющиеся первостепенными для исполнительных органов власти (управление входящей и исходящей корреспонденцией, организационно-распорядительные документы и обращения граждан), для представительных органов имеют второстепенное значение. Основной документопоток — это законопроекты, то есть сложные составные документы, которые помимо собственно текста будущего закона, причем в нескольких вариантах (чтениях), включают в себя различные пояснительные записки, заключения и т. д., подготовленные разными авторами, в том числе внешними.

Очень важная особенность — сам порядок работы с документами. Привычные механизмы подготовки, согласования, утверждения, подписания и регистрации документов здесь не действуют. Законопроект проходит через сложную систему рассмотрения на заседаниях представительного органа, принятия в нескольких чтениях, внесения поправок и т. д. В таких условиях актуальными становятся совершенно иные подходы к обработке документов, нежели в традиционной СЭД.

Еще нужно отметить высокий уровень территориально-организационной распределенности процессов: с одной стороны, в них принимают участие те, кто находится за пределами структуры самих органов, с другой, и внутренние участники (в первую очередь депутаты) могут находиться вне локальной сети организации.

Специфика состоит также в том, что если вопросы автоматизации исполнительных органов власти и судебной системы решаются в стране централизованно, по единым методикам и стандартам, то вопросы использования ИТ в законодательных органах отданы на откуп субъектам федерации. Каждый регион решает их в меру своих возможностей и понимания, наблюдается большой разброс в уровне автоматизации и в используемых методах. Например, где-то купили типовую СЭД, поняли, что не подходит, и дальше автоматизации потоков служебной корреспонденции дело не пошло. А в действительности им нужна система, которая учитывает все особенности законотворческого документооборота.

В чем заключается эффективность такой автоматизации?

Чтобы прояснить этот важный вопрос, давайте посмотрим на общую схему законотворческой работы. В работе представительного органа любого субъекта РФ одновременно находятся сотни, а иногда и тысячи законопроектов. В рамках очередного заседания (в большинстве регионов оно проходит раз в месяц, в некоторых — раз в неделю) может быть рассмотрено ограниченное их количество. Сразу после окончания сессии начинается подготовка к следующей, в ходе которой формируется проект повестки дня, при этом из всего массива вопросов нужно отобрать те законопроекты, которые могут и должны быть рассмотрены на ближайшей сессии. Сейчас в большинстве случаев все это делается вручную, и проект повестки дня, в силу трудоемкости, бывает готов незадолго до самой сессии. Причем, перечень отобранных законопроектов не исключает человеческого фактора.

Далее, проект повестки дня и связанные с ним законопроекты передаются депутатам для ознакомления и для подготовки к заседанию. Поскольку большинство депутатов между сессиями находятся на своих территориях, передача происходит обычной почтой, иногда дублируется по электронной. Как показывает опыт, на серьезное ознакомление депутата с полученным пакетом документов, а тем более на его обсуждение с коллегами времени уже нет. По свидетельству сотрудников оргуправлений законодательных органов разных регионов, депутаты в первый раз видят проект повестки дня и подлежащие рассмотрению законопроекты только уже на самом заседании.

В случае же, если внедрена автоматизированная система законотворческой деятельности, перечень законопроектов, подходящих для рассмотрения на следующем заседании, можно сформировать за считанные секунды сразу после обработки протокола последнего заседания. А потом можно подключить депутатов к обсуждению этого перечня с тем, чтобы более объективно составить проект повестки дня задолго до самого заседания. У них появляется возможность заранее тщательно изучить сами законопроекты и вникнуть в суть поднимаемых в них вопросов, обсудить различные аспекты между собой. И все это средствами системы, с использованием мобильных устройств и т. д. В итоге обсуждение на заседании происходит только по существу, а значит больше законопроектов можно рассмотреть в ходе одной сессии.

При этом повышается не только скорость принятия законов, но и их качество. В этом безусловная выгода для граждан от внедрения системы, а для депутатов и сотрудников представительного органа — это снижение непроизводительных трудозатрат, возможность больше внимания уделять смысловой работе с документами, а не рутинным операциям, повышение комфорта своей трудовой деятельности.

Что вы со своей стороны предлагаете законотворческим заказчикам?

Проблематикой законотворческого документооборота «Офис-Док» занимается с 2003 г., но только с выходом EOS for SharePoint компании ЭОС появился инструмент для реализации всех наших наработок в едином решении. Мы сделали постановку задачи и разработали регламент настройки системы, а ЭОС реализовала необходимые сценарии в своем продукте.

В дополнение к существующим стандартным возможностям EOS for SharePoint потребовалось добавить функции формирования истории работы с законопроектами и сопутствующими документами, а также предусмотреть автоматизацию процессов проведения мероприятий законотворческой деятельности и подготовки к ним. Для реализации этих задач с использованием EOS for SharePoint были разработаны новые объекты: «Картотека законопроектов», «Картотека законов», «Картотеки иных документов», «Календарь (план) мероприятий». Созданы специальные шаблоны регистрационных карточек, появилась возможность включать законопроекты в мероприятия, отображать хронологию работы с законопроектом и многое другое.

Решение позволяет создать план мероприятий, который предназначен для того, чтобы пользователи могли формировать события различных типов, такие как заседание комиссии, заседание комитета, заседание палаты законодательных предложений, сессия, заседание рабочей группы и т. д. По результатам проведения мероприятия и заполнения решения по каждому вопросу предусмотрено формирование протокола по заданному шаблону, который содержит всю необходимую информацию из повестки и может быть использован для автоматического создания поручений.

Какие проблемы возникали при создании такого решения, как вы справлялись с ними?

Основной проблемой является необходимость размещения и представления большого объема информации (законопроекты, связанные с ними документы, хронология работы с законопроектами и т. д.) в удобном для пользователя виде. Именно поэтому, в частности, мы решили хранить планы мероприятий на рабочих местах пользователей, а уже оттуда они выполняют переход в выбранное мероприятие, работа с которым выполняется на сервере.

Вся требуемая информация собирается вокруг мероприятия, и по сути дела работа пользователя сводится к просмотру событий личного календаря, которые появляются там по мере включения его в участники.

Какие советы вы могли бы дать заказчикам, которые намерены заниматься такими проектами?

Во-первых, выбирая систему, не верьте слайдам и картинкам — требуйте показать рабочую модель системы, сделайте прогон всех важных процессов от начала до конца. Во-вторых, не идите по пути создания заказной системы — это долго, дорого, а результат непредсказуем. Даже если подрядчик — уважаемый в регионе системный интегратор, для него проект такого рода скорее всего будет первым, значит, вникать в предметную область он будет по ходу выполнения работ. Поэтому ищите организации, обладающие соответствующей компетенцией и предлагающие тиражируемое, постоянно развивающееся решение.

От заказчиков часто приходится слышать об уникальности их регламента, что якобы требует заказного решения. Я считаю такой подход ошибочным. Да, в каждом регионе свой регламент, но правильная типовая система с помощью штатных настроек позволяет учесть особенности любого регламента. А принципы законотворческой деятельности везде одинаковы, и их логика уже должна быть заложена в архитектуре системы.

И еще: чтобы эффективно использовать все возможности автоматизированной системы, не бойтесь вносить коррективы в регламент работы представительного органа власти. Во многих регионах делают ошибку, относясь к регламенту как к каменным скрижалям, где даже запятую переставить нельзя. При этом нужно помнить, что любая автоматизированная система — это не только программно-технические средства, но и персонал, и организационное обеспечение.

СПЕЦПРОЕКТ КОМПАНИИ ЭОС