То, что российская нормативно-правовая база в области электронного документооборота отстает от требований и возможностей реальной жизни и в довольно существенной мере выступает тормозом на пути более широкого использования современных ИТ в сфере СЭД/ECM, уже давно является общепризнанным фактом в среде экспертов — как документоведов, так и ИТ-автоматизаторов. Разговоры о необходимости соответствующей коррекции законодательства и сопутствующих подзаконных актов начались еще более десяти лет назад, представители регулятора (Росархив, Минкомсвязи) периодически выступали с заявлениями о работе в этом направлении, федеральное правительство выпускало распоряжения по подготовке законопроектов с указанием сроков, но сроки эти со ссылками на разные причины столь же регулярно переносились в будущее.
И вот, в мае этого года на официальном сайте Системы обеспечения законодательной деятельности был опубликован давно ожидаемый законопроект
Законопроект представлен в виде изменений (в части использования и хранения электронных документов) в Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и отдельные законодательные акты, объем документа весьма значительный — 95 страниц текста. В пояснительной записке к законопроекту говорится, что его принятие необходимо для обеспечения более широкого использования электронных документов в экономической жизни страны и дальнейшего отказа от применения бумажных носителей, что позволит снизить затраты предприятий и повысить эффективность бизнес-процессов как внутри организаций, так и при их взаимодействии между собой. В тексте записки отмечается, что общие годовые затраты, связанные с бумажными документами, составляют около 3,5 трлн. руб., что, в свою очередь, составляет 3,7% ВВП страны за 2018 г.
В качестве основной задачи законопроекта определено создание «инфраструктуры, позволяющей участникам рынка обеспечивать перевод документов из бумажной формы в электронную и наоборот, преобразовывать электронные документы из одного формата в другой, а также (по своему усмотрению) делегировать функции хранения электронных документов третьим лицам без создания угрозы нарушения их сохранности и юридической значимости». Фактически законопроект нацелен на решение проблем хранения бумажных документов (путем сокращения сроков хранения бумажных оригиналов до одного года и использования в дальнейшем электронных дубликатов), а также долгосрочного хранения документов, изначально созданных в электронном виде. В то же время он не предусматривает каких-либо требований по работе с документами для собственных нужд, на которые не распространяются нормативные требования по обеспечению их юридической значимости. В пояснительной записке также отмечается, что реализация проекта федерального закона не потребует расходов средств бюджетной системы РФ и что он соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров России.
В связи с открытым обсуждением документа мы решили узнать мнения представителей ряда ИТ-компаний, работающих в сфере СЭД/ЕСМ, о том, насколько предлагаемый законопроект поможет решить существующие проблемы электронного документооборота, в чем видятся его достоинства и недостатки.
В целом позитивно оценивая предлагаемые законодательные новшества, эксперты высказывают целый ряд вопросов и замечаний. Так R&D-директор компании Directum Артем Пермяков отмечает, что законопроект сосредотачивается только на использование усиленной квалифицированной подписи (УКЭП), в нем прописано требование наличия УКЭП при передаче документа на конвертацию, что ужесточает действующее сегодня законодательство и позволяет говорить о чрезмерном регулирования в части подписания. По его мнению, требование по обязательному ежегодному проставлению УКЭП (при хранении электронных документов) выглядит излишним, так как эта задача уже сегодня решается более простым методом «проштамповки» через механизм подтверждения действительности сертификатов службы штампов времени. Такие элементы «сверхрегулирования» могут свести на нет любую мотивацию для бизнеса хранить документы в электронном виде и сделать исполнение закона невозможным.
Кроме того, Артем Пермяков отмечает, что в тексте законопроекта есть формулировка о сохранении структуры и содержания документа при конвертации, но нет определения ни первого, ни второго и, что более важно, не указан субъект, ответственный за проверку этих параметров.
Старший аналитик департамента систем управления документами компании ЛАНИТ Анна Поплавская также обращает внимание на то, что в законопроекте ряд аспектов выглядит избыточно зарегулированным, но в то же время некоторые важные моменты описаны не очень подробно или не описаны вовсе. Так требования к процедуре конвертации пока четко не установлены, и, в частности, не очень понятно, как после конвертации можно будет определить, какой из документов является исходным, а какой — конвертированным. Не описано, как после конвертации будет храниться информация о лице, подписавшем исходный документ, и о проверке его подписи.
Согласна она и с проблемой неопределенности понятия «сохранение структуры и содержания документа». В этой связи было бы полезно добавить требования, по каким критериям определять, что полученный в результате конвертации документ соответствует исходному.
Законопроект фактически также обходит вниманием определение понятия подлинника электронного документа. Тут стоит напомнить, что дискуссии на эту тему в среде специалистов начались еще более десяти лет, многие эксперты считают, что принципиальное отличие бумажного и электронного документа заключается в том, что бумажный подлинник жестко привязан к материальному носителю и потому по своей сути может быть только в одном экземпляре, а электронный документ к носителю не привязан, и его подлинник может существовать в виде бесконечно большого числа равноценных копий.
В этой связи Анна Поплавская отмечает, что в законопроекте описано только создание дубликата электронного документа на материальном носителе и наоборот, но не описано, можно ли создать электронный дубликат электронного документа, невозможно определить, какой из документов в этом случае будет являться исходным, а какой — копией, какие действия должны быть выполнены в случае обнаружения расхождений в копиях электронных документов. Соответственно есть большие риски бесконтрольного копирования электронных документов, и желательно, чтобы в законе были бы прописаны требования, которые исключили бы такие риски. Также представляется необходимым более четкое описание процедур уничтожения документов, в том числе уничтожения исходных документов после их конвертации.
По ее мнению, лицензирование деятельности по проведению конвертации электронных документов, созданию электронных и материальных дубликатов документов, хранению электронных документов — это правильный шаг, которое позволит создать цивилизованный рынок соответствующих услуг.
