Мощная информационная система МНС скоро доберется до каждого. Се ля ви

Елена Монахова, Андрей Бочкарев

Не секрет, что наиболее заметные и осмысленные сдвиги в нашей экономике происходят сегодня в налоговой сфере. Действия государственных чиновников в этой области напоминают поведение опытных топ-менеджеров: вместо того чтобы увеличивать налоги, они их снижают: с начала года был уменьшен подоходный налог с физических лиц, а совсем недавно на 11% снизился налог на прибыль для юридических лиц. Ожидается, что это приведет к росту налоговых поступлений в государственную казну ввиду повышения лояльности разных слоев населения.

Однако одной лояльности мало. Нужно еще организовать толковый контроль за действиями налогоплательщиков, который приучит их к соблюдению налоговой дисциплины. А в этом вопросе никак не обойтись без применения информационных технологий, значительно повышающих эффективность работы Министерства по налогам и сборам РФ (МНС).

Михаил Мишустин: “Архитектура построения современной

системы налогового администрирования должна зависеть

от того, как строится архитектура ИТ. Необходимо сначала

продумать, что могут дать информационные технологии,

и только потом строить систему”

Так сложилось, что нам удалось познакомиться с “информационной кухней” этого госучреждения, и, надо сказать, мы были немало удивлены ее современностью. Возможно, сегодня МНС идет в ногу со временем потому, что с 1998 г. его департамент по информационным технологиям возглавляет выходец из Международного компьютерного клуба, а ныне заместитель министра Михаил Мишустин, энергичный и увлеченный своим делом, человек, которого язык не поворачивается назвать чиновником. Уместнее определение “управленец нового типа” или “топ-менеджер”. Что ж, меняются времена - меняются лица министров и их заместителей. И вроде бы к лучшему.

ИТ-отличники

Работа по автоматизации отдельных функций МНС России велась со времени создания самого министерства. Но приступить к созданию полноценной информационной системы стало возможно лишь после принятия первой части Налогового кодекса в 1998 г. Система состоит из нескольких подсистем, отображающих структуру самого министерства, и имеет три уровня: федеральный, региональный и местный.

ИС МНС автоматизирует все функции по учету налогоплательщиков и налоговых поступлений, а также обеспечивает информационное взаимодействие всех структурных подразделений налоговой службы между собой и с внешними структурами (ГТК, Госкомстат, МВД и др.), являющимися поставщиками информации для полного исчисления налогов.

В 1995 г. начался проект модернизации налоговой службы РФ (тогда еще Госналогслужбы). Основная цель проекта заключалась в том, чтобы несколько инспекций перевести на новый принцип работы - функциональный. Это означало, что налоговые инспектора должны курировать не все функции по взаимодействию с налогоплательщиком, как это было раньше, а часть из них (например, только функцию учета), но по нескольким компаниям. Такая система должна была существенно облегчить работу инспекторов, которые вынуждены работать с клиентом по всем вопросам. Кроме того, в результате устранялся плотный контакт конкретного налогового инспектора с фирмой-налогоплательщиком.

Тогда же Всемирный банк реконструкции и развития выделил России под этот проект 17 млн. долл. Но первый этап, на который было потрачено около 7 млн. долл., оказался не слишком удачным: за три года в экспериментальные региональные управления в Нижнем Новгороде и Волгограде была лишь поставлена техника и развернуты локальные сети. И хотя упомянутые управления продвинулись в разработке идей функционального построения инспекций, банк признал проект неудовлетворительным.

Однако в 1998 г. проект решили продолжить, и на втором этапе пошла речь о создании центров по обработке данных (ЦОД). В Москве на базе налоговой инспекции № 39 был создан прообраз такого центра, специализирующегося на обслуживании физических лиц. Его основная задача с виду очень проста - сравнивать декларируемые гражданами доходы с реальными, теми, что отражены в бухгалтерских документах. По заведенным правилам раз в год все российские предприятия присылают в МНС справки о доходах своих сотрудников, которые затем разбиваются по лицевым счетам конкретных граждан. Сведения о москвичах накапливаются в 39-й инспекции, причем здесь учитываются и доходы, полученные гражданами в других регионах России.

В 1999 г. МНС провело первое такое сравнение: поданные декларации граждан сопоставили с бухгалтерскими отчетами, пришедшими от компаний. Только за этот год удалось добрать 1,4 млрд. руб. на подоходном налоге, что примерно втрое превышает всю сумму кредита, полученную от Всемирного банка (в то время как финансовые вложения в создание этого ЦОД составили около 1,5 млн. долл.).

Иностранцы, ясное дело, оценили проект на “отлично” (а подобную оценку получает только 1,5% из всех проектов банка в мире!).

Второй ЦОД, ориентированный на работу с юридическими лицами, построен в Волгограде. На его создание ушло около 2 млн. долл. Пока он работает в пилотном режиме.

МНС активно использует не только заемные средства, но и гранты. В частности, грант японского правительства на 1,045 млн. долл. был направлен на реинжиниринг бизнес-процессов. Совместно с консультантами компании PricewaterhouseCoopers налоговики провели скрупулезный анализ существующей организационной структуры и технологий работы налоговых органов на местном, региональном и федеральном уровнях. На этой базе и на основе опыта, накопленного на первом этапе модернизации, были разработаны типовые организационные структуры для всех территорий России.

В строго установленном формате с использованием инструментального средства Visio проводится описание бизнес-процессов и готовятся предложения по их реинжинирингу. Основную часть работы сотрудники МНС делают самостоятельно, а к консультантам обращаются скорее за удачными примерами из мирового опыта и знаниями о технологических приемах.

Сейчас МНС ведет переговоры с Всемирным банком о предоставлении еще одного займа на 150 млн. долл., которые будут направлены на продолжение реорганизации министерства, на окончательный переход к функциональной структуре, а значит, и на модернизацию информационной системы. По словам г-на Мишустина, развиваться информационная система МНС будет в основном по двум направлениям:

- создание федерального и региональных ЦОД с целью разгрузки налоговых инспекций;

- широкое привлечение Интернет-технологий, которые будут способствовать, с одной стороны, созданию ИС с интегрированными информационными ресурсами, при этом вычислительные процессы будут инициироваться с рабочих мест с помощью браузера, а с другой - приближению налогоплательщика к налоговым органам (прием налоговой и бухгалтерской отчетности в электронном виде, консультационная помощь).

За создание и модернизацию информационной системы отвечают курируемый Михаилом Мишустиным департамент информационных технологий и Главный научно-исследовательский вычислительный центр (ГНИВЦ). За редким исключением МНС использует ПО, разработанное своими силами; с его помощью, в частности, формируется ежедневная отчетность по 250 крупнейшим предприятиям-налогоплательщикам, обеспечивающим около 70% всех налоговых поступлений в бюджет.

Связи решают все

Одна из текущих задач автоматизации деятельности министерства состоит в создании системы управления документами, которая позволит осуществлять прием и обработку больших потоков документации, поступающей из разных источников (в том числе от президента и правительства, требующей немедленного ответа). До 1998 г. для усовершенствования этой работы сотрудники министерства использовали построенную одним из подразделений МНС функционирующую под DOS систему автоматизации документооборота. Она обеспечивала регистрацию входящей и исходящей корреспонденции, а также контроль исполнения документов. Однако функциональных и технических возможностей системы было недостаточно для поддержки оперативной работы, к тому же грозило потерей больших массивов информации.

Руководство поставило задачу в плановые сроки ввести в эксплуатацию современную систему электронного документооборота. Для ее решения - редкий случай - была привлечена сторонняя организация. В результате проведенного тендера выбор пал на систему “БОСС-Референт”, разработанную компанией “АйТи”. Начальным этапом внедрения этой системы стало предпроектное обследование существующей в МНС структуры документооборота.

Главной особенностью работы Министерства по налогам и сборам является отсутствие единой системы документооборота: практически в каждом структурном подразделении существует своя канцелярия. Движением документов внутри организации занимается целый департамент, а принципы регистрации одних и тех же бумаг в разных отделах различные. На особом контроле находится корреспонденция, поступающая из администрации президента и аппарата правительства.

Поскольку в МНС не было корпоративной электронной почты, документопоток шел в основном в бумажном виде, а согласование проходило очень медленно.

Для эффективного выполнения функций работников министерства (включая министра и его заместителей) систему “БОСС-Референт”, было решено внедрять поэтапно, в соответствии с планом: пилотная стадия ее внедрения реализована на рабочих местах министра, его заместителей, руководителей всех департаментов и секретарей. Кроме того, “БОСС-Референт” был установлен в нескольких ключевых департаментах, осуществляющих работу с документами. Впервые введена в эксплуатацию сканирующая линейка - программно-аппаратный комплекс, позволяющий поставить на поток сканирование, распознавание и регистрацию входящих документов. Стало возможно обрабатывать исходящую корреспонденцию с параллельным формированием реестра и печатью пакетов документов, в том числе адресов на конвертах. Таким образом, в электронный вид была переведена не только внутренняя система документооборота, но и процесс общения с внешними получателями и отправителями.

Автоматизация документооборота позволила повысить дисциплинированность и исполнительность персонала. Контроль исполнения поручений с помощью “БОСС-Референта” осуществляется намного проще и быстрее, чем раньше.

Специально для работы с постановлениями, указами, распоряжениями и инструкциями, поступающими от президента и правительства, была создана особая база данных. В целом же в МНС создано более 50 основных баз данных в соответствии с функциями разных департаментов, а также две вспомогательные базы.

Кузница кадров

Вообще говоря, с огромным информационным хозяйством МНС (см. врезку “Информационное хозяйство МНС”) могут справиться только профессионалы, которых катастрофически не хватает. Причина дефицита понятна: заработная плата в государственных структурах невелика и коммерческие структуры легко отбирают себе лучшие кадры.

Однако у МНС тоже есть свои козыри, имеющие особое значение для молодежи. Сегодня на работу активно приглашаются выпускники вузов, специализирующиеся в области информатики, вычислительной техники, прикладной математики, системного и прикладного программирования, проектирования вычислительных центров, эксплуатации отраслевых автоматизированных систем и систем управления предприятиями (подробности на www.nalog.ru). При этом система подготовки кадров в министерстве позволяет новичкам в короткий срок существенно повысить свой технический уровень и за 3-5 лет стать серьезными профессионалами с опытом работы в сложной, географически распределенной информационной системе, использующей самое современное оборудование и ПО. Это дорогого стоит. Кроме того, в обстановке высокой ответственности бывшие выпускники быстро осваивают на практике такие значимые понятия, как регламент и обязательность. Добавим к этому, что в МНС предоставляется сильный социальный пакет (медицинское обслуживание, питание, путевки и пр.), а также возможность продолжить образование в ведущих вузах Москвы, поступить в аспирантуру, а иногда и получить отсрочку от армии. Все это повышает престиж министерства в глазах потенциальных сотрудников, и потому многие молодые люди выбирают сегодня эту структуру как достойное “место взросления”.

Перестанем бояться, что нас сосчитали

Очевидно, что результатом создания информационной системы МНС является повышение прозрачности деятельности компаний и отдельных граждан (это наглядно продемонстрировано в приведенном выше примере с декларациями о доходах физических лиц). Система и вправду работает. Во время нашей беседы г-н Мишустин свободно продемонстрировал нам хранящиеся в ней сведения о нас самих и наших родственниках. Не будем закрывать глаза и прятать голову в песок: контроль со стороны государства действительно усиливается. Налоговики пытаются собрать то, что положено по закону, и от успешности их работы зависит благополучие общества в целом. Ничего лучшего в мире пока не придумали. Ну а быстро или медленно мы будем переходить в состояние цивилизованной нации - зависит от каждого из нас. Пока МНС научится грамотно считать, мы, глядишь, привыкнем побольше отдавать.

Информационное хозяйство МНС

Информационное хозяйство Министерства по налогам и сборам включает в себя большое разнообразие аппаратных и программных средств. В информационной системе работает около 93 тыс. пользователей, а общая численность сотрудников отделов информатизации и Главного научно-исследовательского вычислительного центра (ГНИВЦ) министерства, которые ее обслуживают, составляет около 7 тыс. человек.

Чтобы был понятен масштаб проделанной работы по созданию информационной системы, приведем лишь один пример. В самой большой базе данных МНС “Единый государственный реестр налогоплательщиков” (ЕГРН) федерального уровня по состоянию на 1 января этого года содержалась информация о 2,8 млн. юридических и 40 млн. физических лиц. А к началу 2002-го планируется иметь сведения уже о 80 млн. физических лиц.

Разработкой ПО для МНС занимается в основном ГНИВЦ, который находится в Москве (здесь трудится 250 человек) и имеет два филиала - в Чебоксарах (130 человек) и Нижнем Новгороде (110 человек). Доля программ центра в общем объеме используемых прикладных продуктов уже превышает 70% и постоянно увеличивается. В министерстве стремятся достичь полного единообразия в использовании подобного ПО.

Распределенная структура диктует свои условия. Одной из насущных проблем налоговиков является обеспечение конфиденциальности информации, передаваемой из регионов в центр и обратно по общедоступным каналам. Для этого был создан центр генерации ключей, данные скрепляются электронно-цифровой подписью. Особой гордостью является защищенность главной базы данных - ЕГРН, которую, как нас заверил Михаил Мишустин, нельзя купить в Митине. Совокупная БД согласно 102-й статье Налогового кодекса никому не передается и лишь по требованию суда МНС может выдать сведения по конкретным налогоплательщикам.

Что касается оборудования и системного программного обеспечения, то в центральном аппарате министерства нам, в частности, показали три сервера HP 9000 с операционной системой HP-UX. В московской инспекции в качестве основного работает сервер Sun Enterprise 10000. В региональных управлениях используются операционные системы Windows NT и NetWare. На разных структурных уровнях в МНС используют базы данных Oracle8i, Microsoft SQL Server, Oracle for Workgroup, Informix и даже FoxPro под DOS на местном уровне.

Структура МНС

Министерство Российской Федерации по налогам и сборам является трехуровневой системой, состоящей из федерального уровня (центральный аппарат МНС, в котором работает около 1000 человек), регионального уровня (89 управлений МНС по субъектам федерации) и местного уровня (около 2500 районных инспекций). Всего в министерстве работает свыше 160 тыс. человек.

Центральный аппарат по функциональному признаку разбит на департаменты: департамент налоговой политики и совершенствования налогового законодательства вырабатывает стратегию в области налогов, “ведет” налоговый кодекс, согласует с ключевыми департаментами предлагаемые изменения; основной департамент отвечает за основные налоги; департамент косвенных налогов - за косвенные налоги, в том числе НДС; департамент прибыли курирует налог на прибыль; департамент учета налогоплательщиков занимается постановкой на учет и т. д. Есть в МНС и департамент информационных технологий, который занимается созданием и развитием информационной системы министерства.