Владимир Дрожжинов, Александр Штрик
Электронные правительства из категории экспериментальных технологий постепенно переходят в разряд повседневно используемых, хотя говорить о том, что они раскрыли весь свой потенциал, пока рано (см. European E-Government Scenario. - Gartner Symposium ITxpo 2000, 6-9 Nov. 2000, Palais des Congres, Cannes, France). В настоящее время в различных странах мира реализуется значительное число соответствующих пилотных проектов (см. таблицу).
Строительство э-правительств в различных странах мира
Хотя электронное правительство и электронная коммерция имеют общую инфокоммуникационную инфраструктуру, это различные технологии с разными целями и задачами. Задача э-коммерции - сделать более эффективными бизнес-транзакции. Электронное же правительство - это больше чем только проведение транзакций, в его рамках преобразуются традиционные способы и методы руководства (governance) и управления (management) страной. Правительства, которые обычно структурировали свою деятельность по географическим признакам (о эти властные вертикали!), должны теперь пересматривать свою роль и место в новом полносвязанном коммуникационном мире.
Наряду с позитивным влиянием на общество новые технологии порождают и новые проблемы. Эксперты компании Gartner, анализируя возможные пути строительства электронных правительств в странах Европы, выделяют три группы таких проблем:
- серьезные противоречия между политическими целями внедрения э-правительства, практическими преимуществами, достигаемыми с его помощью, и возможностями предоставления этих преимуществ всем членам общества;
- трансформация традиционных взаимоотношений правительство - граждане;
- необходимость разработки новых подходов к архитектуре поддержки онлайновых взаимоотношений, подготовке кадров, информационному обеспечению и планированию.
Ниже на примере стран Европы рассматриваются особенности организации электронных правительств с точки зрения разрешения перечисленных проблем.
1. Устранение противоречий между политическими целями, получаемыми преимуществами и возможностями их предоставления
Согласно установившемуся определению доминирующей задачей электронного правительства является трансформация внутренних и внешних взаимоотношений традиционного правительства на основе применения информационных технологий и коммуникационных сетей с целью оптимизации предоставления услуг населению и бизнесу, а также расширения степени участия граждан в процессах руководства и управления страной.
При этом понятие электронное руководство (управление) включает в себя разработку законов и регламентов, необходимых для функционирования цифрового общества и цифровой экономики, а также для обеспечения легитимности и эффективности деятельности э-правительства. В стратегическом плане оно должно охватывать все основные сферы жизни общества: социальную, технологическую, экономическую, экологическую и политическую.
Э-правительство фактически побуждает к трансформации все сферы деятельности общества. При этом в каждой из них существуют стимулы и факторы, способствующие формированию э-правительства, и барьеры, препятствующие этому.
Созданию э-правительств в определенной степени способствовало желание граждан в какой-то мере контролировать выполнение властями своих обязательств. При этом возникли и утверждаются новые реальности, которые связаны, в частности, с появлением новых профессий, возникновением конкуренции на уровне правительство - правительство (G2G) и правительство - бизнес (G2B), с развитием технологий и средств многоканальной доставки информации гражданам (G2C), с использованием новых кадровых стратегий и стратегий финансирования деятельности э-правительства, а также с утверждением новых принципов взаимоотношений общества и власти.
Главной движущей силой формирования э-правительства стал переход к новой или цифровой экономике и к информационному обществу.
Для того чтобы предоставить гражданам наибольшие преимущества, необходимо, чтобы э-правительство было доступно каждому и в любом месте. Именно исходя из этого все европейские страны разрабатывают свои программы и планы по его формированию.
2. Трансформация традиционных взаимоотношений правительство - граждане
Четыре фазы трансформации правительства. В процессе перехода от традиционного правительства к полностью электронному специалисты выделяют четыре основных фазы.
1. Первая фаза - организация Web-сайта правительственных органов и его регулярное обновление, что требует соответствующего контента и сопровождения. Поскольку застывший Web-сайт не имеет ценности, необходим персонал и процедуры, которые будут оперативно предоставлять пользователям новую информацию. При этом должны использоваться технологии, работающие в круглосуточном режиме.
2. Вторая фаза состоит в организации интерактивного взаимодействия правительства с гражданами и бизнесом. Все предоставляемые документы и файлы должны быть проиндексированы. Соответственно, необходимы эффективные инструменты поиска нужных Web-сайтов и данных. На этой фазе необходимо решить проблемы общественных доменов. Одни и те же документы, которые находятся на общественном домене и в бумажном варианте, могут иметь различный правовой статус.
3. На третьей фазе реализуется обработка транзакций и одной из серьезных проблем становятся платежи и безопасность работы. Важную роль играют интерфейсы со старыми информационными системами, поддержка возможностей самообслуживания граждан, а также распределенные инфраструктуры и обеспечение безопасности работы с ними.
4. Четвертая фаза характеризуется активным переходом на новые технологии и приложения, поддерживающие возможности использования межведомственной информации и новых видов услуг. Эта фаза фактически завершает процесс перехода от традиционного правительства к электронному.
Э-правительство и приоритеты граждан. Э-правительство должно выдерживать баланс между интересами бизнеса и граждан, а также между государственными и социальными приоритетами.
Проблемы бизнеса включают: налогообложение, конкуренцию, защиту собственности, качество правительственных услуг. Для граждан наиболее важными являются свободный доступ к информации, сохранение персональных данных, ответственность правительства и выполнение им своих обязательств. В странах Европейского союза законодательство традиционно было ориентировано на граждан, однако со временем законы сделались более благоприятными для бизнеса, особенно в таких областях, как мобильная связь, электронная коммерция и телекоммуникации. В США растет интерес к сохранности персональных данных.
Стимулы и факторы в различных сферах жизни общества, способствующие
формированию э-правительства, и барьеры, этому препятствующие
Классификация моделей э-правительства. Модели э-правительства различаются в зависимости от того, ориентированы ли они на его внутреннюю организацию или на его внешнюю деятельность. В настоящее время сформировались четыре основных модели э-правительства. Каждая из них выполняет свою роль и в разной степени приближается к идее полной реализации э-правительства.
1. Кибернетический офис: начальная стадия трансформации правительства в электронное, когда электронное управление в основном фокусируется на предоставлении гражданам электронных услуг. Модель ориентируется на внутреннюю деятельность и отражает наиболее низкий уровень развития э-правительства. В настоящее время распространяется в Италии, Германии и Японии.
2. Бюрократическая структура: интеграция различных министерств сопровождается появлением проблем сохранения государственной тайны и поддержки безопасности. Предоставление услуг гражданам остается в руках правительства. Модель также ориентирована на внутреннюю деятельность, но в отличие от предыдущей отражает более высокий уровень развития э-правительства и инициируется сверху.
3. Сервисное агентство: получение гражданами новых услуг начинает осложняться проблемой их выбора и низким качеством доставки потребителю. Модель ориентируется на внешнюю деятельность, но отражает относительно низкий уровень развития электронного управления. В настоящее время такая модель характерна для Голландии и США.
4. Полностью электронное правительство: эксперты считают, что на создание такой модели потребуется от двух до пяти лет. При этом необходимо затрачивать постоянные усилия на интеграцию стратегических планов формирования электронного правительства и планов перехода к цифровому обществу. Стремление к подобному наивысшему уровню развития электронного правительства характерно для Великобритании, Австрии и Сингапура.
По прогнозам аналитиков, к 2005 г. около 80% национальных стратегических планов формирования электронных правительств, которые не интегрированы с планами построения цифрового общества, не оправдают ожидания общества в области предоставления требуемых услуг и будут провалены.
Эффективность стратегии электронного правительства определяется достижением баланса между предоставляемыми гражданам услугами, экономической выгодой и получаемой политической отдачей. Юридические лица рассматривают взаимодействие с ведомствами как коммерческое предприятие, приносящее им преимущества за счет создания прогрессивного имиджа или повышения показателя возврата инвестиций. Для этого ведомства в свою очередь должны предоставлять потребителям удобный доступ к услугам через различные каналы. Взаимоотношения между правительством и гражданами являются более сложными, чем с бизнесом, из-за наличия связи между практической пользой э-услуг и требованием политической отдачи от их внедрения. В зависимости от ценности услуг, предоставляемых гражданам, политическая отдача становится реальным фактором, который способен либо продвигать, либо тормозить инициативы электронного правительства.
Если политическая отдача обеспечивает стабильность и полный консенсус в обществе, если деятельность максимально эффективна, а предоставляемые услуги отличает самый высокий уровень качества, то можно говорить о сбалансированности действий э-правительства и характеризовать его стратегию как успешную и рациональную. В числе основных мер, способствующих успеху стратегии, важное значение имеют: анализ достижений и допущенных ошибок; использование пилотных проектов и эксперименты с новыми финансовыми или кадровыми моделями; привлечение специалистов по ИТ к принятию политических решений; выработка твердых программ во всех трех перечисленных сферах с ясными конкретными целями и объектами и т. д.
Согласно прогнозу Gartner, к 2004 г. более 70% услуг э-правительства, не имеющих конкретной ценности, высокой эффективности и политической отдачи, не оправдают ожиданий граждан. В то же время эксперты считают, что возможны ситуации, когда стратегия э-правительства в той или иной степени может оказаться успешной, однако вероятность таких ситуаций, по их оценкам, не превышает 0,2.
Конвергенция руководства. Власть является правовой организационной структурой, обеспечивающей принятие решений в области выбора предоставляемых видов услуг, а также применяемых в конкретных организациях типов архитектур, стандартов и пр. Э-руководство в целом охватывает разработку, распространение и поддержку политики, законов и создание регулирующих структур, необходимых для формирования цифровой экономики, э-правительства и информационного общества. При этом в рамках э-руководства выделяются три основных элемента:
1) развитие и внедрение ИТ, необходимых для ежедневного функционирования правительства;
2) глобальное управление, охватывающее деятельность различных департаментов и министерств, на основе унифицированной информационной архитектуры;
3) проведение управляющей политики и регулирования в масштабах всей страны.
Когда эти три элемента будут полностью разработаны и реализованы в рамках единой архитектуры (она получила название “кооперативная архитектура” и будет рассмотрена ниже), можно говорить о едином и унифицированном электронном руководстве. Однако, согласно прогнозу, к 2003 г. не более 10% министерств и ведомств будут задействованы в проектах или структурах, направленных на создание э-правительства, и преодолеют все культурные, финансовые и политические проблемы, необходимые для достижения такой цели.
(Окончание следует)
