ЭЛАД в системе административных регламентов

В настоящее время работа органов государственной исполнительной власти в основном регламентируется двумя документами: положением об органе исполнительной власти и той частью плана действий правительства, которая распространяется на данное ведомство. Однако сам порядок реализации полномочий и оказания услуг нигде сколько-нибудь четким образом не прописан. Должностные инструкции имеются у менее чем половины чиновников, непосредственно обеспечивающих предоставление услуг. Следствием является ситуация, кратко именуемая бюрократической волокитой, причем зачастую невозможно понять, кто виноват и что делать. Аналогичным образом очень сложно определить критерии поощрения госслужащих за хорошее исполнение своих обязанностей, если эти самые обязанности определены весьма туманно. Способы выхода из "бюрократического тупика" обсуждались на состоявшейся 19 августа презентации, организованной компанией "ФОРС - Центр разработки" (www.fdc.ru) совместно с Управлением информатизации г. Москвы, на которой был представлен разработанный ФОРС программный комплекс ЭЛАД-ЭР для реализации электронных административных регламентов в сфере государственного управления.

По мнению Андрея Клименко, представляющего Высшую школу экономики, исправить сложившуюся ситуацию можно путем уточнения полномочий органов исполнительной власти и четкого описания процесса их исполнения, то есть созданием административных регламентов (АР), которые будут определять последовательность действий и принимаемых решений для органов государственной власти, их подразделений и отдельных должностных лиц, а также устанавливать условия, порядок и иные элементы осуществления действий и принятия решений. По сути, АР сродни описанию технологического процесса производственного предприятия.

Андрей Клименко

При формировании АР необходимо четко определить, по каким показателям можно рассчитывать результативность деятельности органов исполнительной власти и каковы стандарты предоставляемых государственных услуг (нормативные требования к их качеству и порядку предоставления). В противном случае по-прежнему будет невозможно объективно оценивать работу чиновников, а следовательно, не удастся кардинально улучшить работу госучреждений. Инвентаризация и стандартизация государственных услуг, сведение их в единый реестр позволят оптимизировать государственные полномочия и услуги по объему и качеству, а также по технологии их исполнения.

Результатом упорядочивания "технологии функционирования" станет прозрачность процесса принятия решений и оказания государственных услуг, а значит, появятся условия для того, чтобы выявить "узкие" места и оптимизировать работу учреждения. Кроме того, при четко прописанной технологии уменьшается зависимость от конкретного человека (наверное, каждому знакома ситуация, когда элементарную справку невозможно получить, потому что нужный чиновник заболел или находится в отпуске). Наконец, будут созданы достаточно надежные критерии для оценки деятельности подразделений и отдельных сотрудников.

АР включают в себя следующие элементы:

- формы и порядок реализации полномочий и предоставления государственных услуг;

- сроки совершения действий и принятия решений и оказания услуг;

- последовательность действий и решений, необходимых для реализации полномочий и оказания услуг;

- перечень структурных подразделений и должностных лиц, ответственных за совершение действий или принятие решений;

- разрешенные варианты действий и решений, формализованные критерии их выбора;

- нормативы использования ресурсов, необходимых для совершения предписанных действий, принятия решений или оказания услуг;

- исчерпывающий перечень и шаблоны документов, порядок их регистрации (учета);

- способ получения информации заинтересованными лицами.

Наиболее эффективна реализация АР в электронной форме, т. е. внедрение электронных административных регламентов (ЭАР). Хотя для этого требуются значительные расходы, зато результатом здесь будет долгосрочное улучшение деятельности данного учреждения, снижение операционных издержек, ускорение принятия решений, имеющих под собой большую информационную обоснованность.

Для реализации ЭАР компания "ФОРС" предлагает использовать свой программный комплекс ЭЛАД-ЭР, созданный на платформе корпорации Oracle (www.oracle.com). С возможностями, предоставляемыми этим ПО, областью применения, порядком внедрения решения и принципами работы собравшихся познакомили представители компании "ФОРС - Центр разработки" - начальник отделения автоматизации деловых процессов Василий Анфиногентов и эксперт Дмитрий Никитов.

Василий Анфиногентов

Система ЭЛАД-ЭР реализована путем интеграции нескольких клиент-серверных технологий Oracle, включающих Oracle Workflow, Oracle iFS и базу данных Oracle 9i. В основе решения лежит технология Oracle Workflow, делающая его гибким средством организации документооборота. Реализация ЭАР в этом продукте начинается с создания технологических схем процессов принятия решений и оказания услуг, для чего используется входящий в его состав графический редактор (Oracle Workflow Builder), поддерживающий ветвления и циклы, а также создание собственных функций пользователя. Редактор прост в обращении, что позволяет дорабатывать ранее определенные и создавать новые процессы любому подготовленному пользователю, не являющемуся ИТ-профессионалом (конечно, при условии, что у него есть соответствующие права доступа к системе).

Процессы могут "работать" сразу после завершения их описания, благодаря чему автоматизацию можно проводить постепенно, процесс за процессом, не перестраивая сразу коренным образом всю деятельность учреждения и уменьшая связанные с этим риски.

Любой процесс может инициироваться автоматически (в связи с какими-либо событиями, например, вводом в систему некоего первичного документа или при получении информации из внешнего по отношению к ЭЛАД-ЭР ПО) или вручную. После инициирования система отслеживает ход процесса до самого его завершения. Когда требуется вмешательство определенного сотрудника (например, необходимо завизировать или отклонить документ), тот получает извещение, а в его персональном рабочем списке появляется соответствующая информация. После совершения необходимых действий выполнение процесса продолжается.

Oracle Workflow обеспечивает возможности контроля за ходом работы и обработки документов. Можно увидеть список всех активных процессов и степень их завершенности. На схеме, аналогичной построенной в редакторе, ход любого конкретного процесса может быть представлен графически. Имеются средства автоматического оповещения о прохождении определенных стадий, и, конечно, система сообщит заинтересованным лицам о возникновении каких-либо проблем, например о превышении предельного времени ожидания процесса в определенной стадии. Инструменты анализа производственной загрузки сотрудников позволяют начальнику всегда быть в курсе текущего положения дел и при этом не "стоять над душой" каждого подчиненного.

Система имеет развитые средства делегирования ответственности, которые при необходимости передают работу от одного сотрудника к другому. Такая нужда возникает, например, при отсутствии или чрезмерной загруженности отдельных исполнителей.

Обеспечивается интеграция ЭЛАД-ЭР с различными внешними решениями, для чего широко используются веб-интерфейсы, Java API и процедуры PL/SQL.

В заключение Василий Анфиногентов продемонстрировал реализацию ЭАР с помощью системы ЭЛАД-ЭР на примере внедрения этого решения в Национальном фонде подготовки кадров (НФПК). Фонд был образован Правительством РФ в 1994 г. для содействия созданию эффективной системы подготовки и переподготовки кадров для экономики России. Проекты НФПК финансируются через займы Всемирного банка. Фонд заключает договоры, распределяет полученные гранты и контролирует использование средств.

Основной целью внедрения системы являлось упрощение контроля за исполнением договоров и распределением финансовых средств путем объединения разрозненных данных и приложений в единый комплекс. К моменту внедрения в фонде уже имелись средства офисной автоматизации, некоторые специализированные (преимущественно финансовые) приложения, средства групповой работы. Большим достоинством здесь явилась частичная формализация процессов в виде операционных руководств - это позволило сократить сроки обследования и формирования технологических цепочек, хотя, конечно, анализировать существующую технологию обработки все равно пришлось.

В процессе реализации проекта была достигнута интеграция с Microsoft SQL Server (используется в финансовых приложениях), Microsoft Office (привычное средство составления разного рода планов и т. п.) и Lotus (работа с электронной почтой). Результатом стало создание единой системы хранения документов, формирование сети процессов, связавших все подразделения общими регламентами, а также возможность контроля текущего состояния процессов и финансовых индикаторов в реальном времени. В перспективе систему планируется интегрировать с внешними базами данных и внешними пользователями (посредством технологии Oracle Portal).

Внедрение комплекса ЭЛАД-ЭР в НФПК явилось первым опытом столь большого масштаба. Успешная реализация этого проекта позволяет компании "ФОРС - Центр разработки" рассчитывать на плодотворное сотрудничество в данной области с другими государственными учреждениями.