ОБЗОР
Владимир Дрожжинов, Александр Штрик
Если вы не думаете о будущем, у вас его не будет.
Дж. Голсуорси
Революционные изменения в области информационных и коммуникационных технологий (ИКТ) привели к большим переменам в промышленности и секторе услуг во всем мире. Налицо снижение стоимости товаров и услуг, сокращение дистанции между производителями и конечными пользователями, повышение внимания поставщиков к нуждам потребителей. Проникая в различные сферы общественной жизни, ИКТ необратимо влияют на само общество, охватывая и такую важную область, как организация деятельности центральных и местных правительств и других ветвей государственной власти (например, законодательной и судебной). Работы в этом направлении ведутся на разных уровнях, начиная с национальных проектов, принятых в развитых странах, и заканчивая программой построения глобального информационного общества (ИО) стран “Большой восьмерки”. (Здесь и далее под правительством понимается его центральный аппарат и все подразделения - министерства, комитеты и др.)
В результате тотальной электронизации объектов и субъектов современного общества в обиход прочно вошли новые термины, такие, как e-citizen (э-граждане), e-business (э-бизнес) и e-government (э-правительство), а формы электронной коммерции теперь включают не только наиболее часто упоминаемые схемы B2B (business-to-business) и B2C (business-to-customer), но также B2G (business-to-government), C2G (citizen-to-government), не говоря уже о G2G (government-to-government) и C2C (citizen-to-citizen), т. е. охватывают сферу бизнес-отношений государства с гражданами и предприятиями и госорганов между собой.
Работы по созданию э-правительств в передовых странах, в первую очередь в США (http://accessamerica.gov) и Великобритании (www.iagchampions.gov.uk), проводятся под лозунгом большей открытости и подотчетности правительств гражданам. Электронизация, скажем, выплаты э-гражданами налогов является лишь технологической и совершенно неглавной задачей в этом движении. Подотчетность, в свою очередь, не сводится лишь к предоставлению какой-то нужной э-гражданам информации, а обеспечивается открытой спецификацией комплексов показателей работы конкретных госорганов и созданием доступных населению средств мониторинга этих показателей. Построение такой системы позволит э-гражданам самостоятельно судить об эффективности работы правительственных учреждений, а не полагаться только на заявления их руководителей или вышестоящих лиц и на сообщения СМИ.
При наличии объективных показателей работы госучреждения, в жизнедеятельности которого, как и любой коммерческой фирмы, можно выделить свою цепочку продуктивных и вспомогательных (иначе, обеспечивающих) бизнес-процессов (www.va.gov/fedsbest/Default.htm), появляется возможность оценить организацию этих процессов в целом и каждого в отдельности. Это позволяет проводить в учреждениях реинжиниринг внутренних бизнес-процессов с применением отработанных и широко используемых коммерческими предприятиями методик и инструментов, а также внедрять передовой опыт реализации бизнес-процессов (best practice) и их тестирования (benchmarking).
Наши правительственные чиновники почему-то стесняются называть деловые процессы в своих учреждениях бизнес-процессами, а, скажем, торги на поставку товаров для госорганов и предоставление им различных услуг - государственным бизнесом. А вот в США бизнес (или коммерцию) называют бизнесом независимо от того, кто им занимается - государственные организации или коммерческие. Компания PricewaterhouseCoopers даже выпускает на благотворительной основе специально для госчиновников журнал “Бизнес государства” (www.endowment.pwcglobal.com), на страницах которого представители бизнеса делятся своим опытом и методами эффективной работы с госчиновниками, а также распространяют опыт самих же чиновников.
Конечно, деятельность не каждой организации можно оценить количественно, но всегда нужна политическая воля, чтобы на регулярной основе ввести в действие публичную систему показателей работы правительственных учреждений, как это делается пока только в США (www.npr.gov). Там преобразование деятельности правительства с целью повышения его эффективности связывают с именем вице-президента Эла Гора, давно славящегося неравнодушным отношением к высоким технологиям.
Вообще говоря, нужно отличать правительство, снабженное электронным интерфейсом (онлайновое правительство, government on-line, GOL) от э-правительства. Разница тут примерно такая же, как между э-коммерцией и э-бизнесом. Понятно, что э-правительство всегда связано с э-гражданами через онлайновый интерфейс. Но не всегда онлайновое правительство является э-правительством. Последнее требует более глубокой перестройки традиционных форм деятельности.
Еще одно предварительное замечание касается трудно воспринимаемой россиянами западной фразеологии, касающейся сферы отношений между правительством и гражданами. В развитых странах считают, что правительства служат гражданам, обслуживают их и подотчетны им. Для сравнения, например, с американскими (http://lcweb.loc.gov/global/executive/fed.html) стоит посмотреть сайты российских госучреждений (www.government.gov.ru/press/links/), чтобы понять, что они в первую очередь ориентированы на вышестоящие органы и лица и в меньшей степени на граждан.
Пилотный проект GOL по программе глобального ИО “Большой семерки”
Проект GOL был рассчитан на период до конца 1998 г. и имел целью накопление опыта использования современных средств связи администраций и государственных органов власти с гражданами. В рамках проекта исследовались информационные и коммуникационные аспекты деятельности национальных правительств и оказывалось содействие в распространении и применении ими онлайновых технологий. Решение этих задач создает реальные предпосылки для перевода правительств на современные информационные технологии, позволяющие в перспективе всю административную деятельность осуществлять с помощью электронных средств, т. е. на безбумажной основе.
Помимо этого в ходе выполнения проекта отрабатывались вопросы создания разнообразного оборудования, технических систем и разветвленной инфраструктуры, позволяющих национальным правительствам и различным заинтересованным организациям государственного и частного секторов обмениваться информацией с целью налаживания глобальной кооперации и укрепления сотрудничества различных структур в условиях формирующегося информационного общества.
В проекте GOL приняли участие учреждения более 20 стран мира, а также ряд авторитетных, но малоизвестных в России международных организаций, в том числе:
- Сеть содружества для развития информационных технологий COMNET-IT (Commonwealth Network for IT Development);
- Международный совет по информационным технологиям в правительственных учреждениях ICA (International Council for Information Technology in Government Administration);
- Комиссия по глобальной информационной инфраструктуре GIIC (Global Information Infrastructure Commission);
- Организация по экономическому сотрудничеству и развитию OECD (Organisation for Economic Cooperation and Development).
В ходе выполнения проекта были сформированы основы для глобальной кооперации и достигнуто взаимопонимание между партнерами. Кроме того, проект продемонстрировал возможности существенного расширения сферы применения технологий ИКТ, а также обобщил накопленный в разных странах опыт их использования для поддержки деятельности онлайновых правительств. Все это отражено в ряде материалов на Web-сайте www.open.gov.uk/govoline/golintro.htm, где опубликованы результаты, полученные в рамках проекта GOL к концу 1998 г.:
- “Демократия и правительственные онлайновые услуги”. В ней 15 ведущих экспертов из 10 различных стран рассматривают методы интерактивного взаимодействия государственных властей с рядовыми гражданами посредством технологий ИКТ;
- “Разделение информации и ее многократное использование для улучшения качества правительственных услуг: концепция, мировые тенденции и решения”. Содержит анализ возможностей и текущее состояние внедрения технологий и средств разделения информации и ее совместного использования правительственными департаментами в 11 различных странах;
- “Передовой опыт и решения для электронных правительств”. Дан обзор наиболее удачных подходов к организации электронных услуг и информационного обслуживания правительств;
- “Применение Интернета в деятельности правительств”. Обобщает опыт правительств 16 стран по использованию Интернета для осуществления внутренней деятельности и обслуживания рядовых граждан.
Дальнейшее развитие проекта GOL, по мнению его участников, должно включать:
1) развертывание регулярных работ по созданию онлайновых правительств в странах - участницах проекта GOL;
2) широкое распространение имеющихся результатов работы по проекту GOL;
3) укрепление позиции государственного сектора как ключевого игрока и создателя информационного общества. Государственный сектор должен использовать современные технологии ИКТ для улучшения качества обслуживания граждан, повышения эффективности своей деятельности и сокращения административных расходов. В конечном счете в выигрыше окажутся как отдельные налогоплательщики, так и общество в целом;
4) сотрудничество национальных правительств с различными международными организациями. Вновь подключающиеся участники и организации должны всячески использовать уже установленные в рамках проекта контакты и связи с такими организациями, как OECD, COMMET-IT, ICA и др.
Электронное правительство США
Несомненное лидерство США в области формирования национального информационного общества обусловлено тем, что федеральные власти отчетливо сознают доминирующую роль информационных и телекоммуникационных технологий в развитии своей экономики и повышении ее конкурентоспособности на мировом рынке. Американское правительство ведет целенаправленную политику поддержки науки, высоких технологий вообще и информационно-коммуникационных в частности. Наиболее наглядно принципы и результаты такой политики отражают проходящие ежегодно в Вашингтоне выставки и конференции “Электронное правительство”, посвященные использованию ИКТ в работе федеральных администраций (www.exelgov.com).
Анализ общих принципов стратегии правительства США в области ИКТ позволяет утверждать, что правительство:
- заинтересовано в обеспечении больших удобств для граждан во взаимоотношениях с госучреждениями;
- принимает на себя роль лидера в электронизации экономики, в том числе в стимулировании развития э-коммерции (http://ec.fed.gov);
- реорганизует свою работу в рамках национальной инициативы по усилению контроля за своей деятельностью со стороны граждан (National Performance Review, www.npr.gov).
В настоящее время особое внимание федеральное правительство США уделяет:
- электронной торговле между государственными организациями и министерствами, конкурсным э-торгам на поставки товаров и услуг для удовлетворения государственных нужд;
- доступу населения к правительственной и административной информации;
- использованию смарт-карт, в том числе в федеральном правительстве (http://smart.gov);
- решению различного рода задач, в частности получению официальных документов через правительственные Web-сайты, оплате налогов, предоставлению статистической информации о работе государственного аппарата населению и др.;
- применению ИКТ в медицине и здравоохранении.
Доступность федерального руководства и президента США для населения страны обеспечена системой Comlink (www.ai.mit.edu/projects/iiip/doc/comlink/overview.html), разработанной в Массачусетском технологическом институте. Система имеет совершенные службы и средства публикации правительственных документов и открыта для доступа пользователям Интернета. Предоставляемые канцелярией Белого дома материалы брифингов, речи, отчеты, проекты законов и т. д. размещаются на сервере распространения электронной информации системы Comlink и, по оценкам специалистов, более миллиона пользователей ежедневно получают интересующие их документы.
Другая система - Open Meeting (www.ai.mit.edu/projects/iiip/doc/open-meeting/abstract.html) - была реализована в рамках уже упомянутой выше инициативы National Performance Review (NPR). Она позволяет подавать предложения и получать отклики на них в интерактивном режиме по электронной почте. Одной из главных целей создания системы было упрощение проведения опросов и получения комментариев из множества разнообразных источников. По имеющимся данным, участие в работе Open Meeting приняли более 3 тыс. человек, высказавших около 1200 предложений. Обсуждаемый материал был структурирован по разделам, и каждый участник обсуждения инициативы NPR мог выбрать ту или иную интересующую его тему. Система предполагала исключительно свободный обмен мнениями, без дебатов и вынесения окончательных решений.
Обе системы позволили сделать правительство доступным для населения страны и обеспечить граждан совершенными средствами доступа к государственным документам и выбранным представителям в органах управления. В то же время федеральные служащие получили возможность отслеживать настроения избирателей.
Электронное правительство Великобритании
Ниже представлена программа работ Великобритании, составленная на основе положений “Белой книги по модернизации правительства” (Modernising Government White Paper). Программа называется Е-citizen, e-business, e-government. A strategic framework for public service in the Information Age (“Э-граждане, э-бизнес, э-правительство. Стратегическая концепция обслуживания общества в информационную эпоху”), и ее основная цель заключается в анализе и конкретизации процесса перехода к Правительству информационного века. В программе рассматриваются следующие вопросы:
- структура и состав услуг, которые необходимо реализовать для рядовых потребителей и неправительственных организаций;
- расширение спектра предоставляемых сервисов;
- обеспечение полного охвата граждан и населения правительственными услугами;
- радикальное улучшение использования информации;
- определение конкретных мер по осуществлению всех необходимых изменений.
Опыт показывает, что люди взаимодействуют с правительством исключительно в собственных интересах и при этом желают, чтобы сервис был высококачественным, а способы его предоставления - доступными и комфортными. Люди не хотят знать, как правительство организовано, чем занимается тот или иной департамент или агентство, как разделены функции между центральными и местными правительственными органами. Поэтому необходимо сформировать перспективную стратегию партнерства департаментов, агентств и отделов различного уровня по совместному предоставлению правительственного сервиса способами, наиболее разумными и рациональными для потребителя, основываясь на реалиях окружающей жизни и новых возможностях бизнеса.
Разрабатываемая правительственная стратегия предусматривает развитие и использование всех электронных видов сервиса. Это означает, что услуги могут предоставляться через Интернет, мобильную связь, цифровое телевидение, центры обслуживания вызовов. В то же время электронный сервис не предполагает исключение персонального контакта. Определенную озабоченность вызывает проблема удовлетворения специфических и индивидуальных потребностей людей, а потому предусматривается создание бизнес-порталов для малых и средних предприятий и персонифицированных домашних страниц для отдельных граждан (me.gov.uk).
Новые возможности ведения бизнеса будут изменять взаимоотношения между гражданами и правительством. Поскольку доступ к информации гарантируется Биллем о Свободе информации, все правительственные организации должны более ответственно относиться к запросам граждан и иных потребителей. В то же время важно гарантировать защиту персональных данных и информационных систем, чтобы добиться доверия к ним со стороны населения.
Одна из центральных стратегических задач - сделать новые виды сервиса доступными для всех потенциальных потребителей без исключения. В частности, цифровое телевидение и новые типы мобильной связи рассматриваются как важные инструменты доступа в Интернет. Широкое распространение этих средств в значительной степени позволит снизить уровень так называемого “цифрового расслоения” общества. Конкретные мероприятия, направленные на решение этой проблемы, предусматривают содействие правительства повышению э-квалификации граждан и предоставлению доступа в Интернет все большему количеству людей. При этом содержание онлайнового общественного сервиса должно быть хорошо продумано и ориентировано на все категории пользователей, включая представителей языковых меньшинств, нетрудоспособное население и людей, ограниченных в передвижении.
Поскольку наиболее важным достоянием большинства органов власти, включая правительство, являются знания и информация, рассматриваемая программа направлена на то, чтобы обеспечить наиболее эффективное использование этих информационных ресурсов в их собственных интересах. Очевидно, что реализация этой стратегии требует от различных департаментов разработки и проведения однородной и совместимой информационной политики.
Преимущество новых технологий, просматриваемое в коммерческом секторе, в приложении к работе государственных органов состоит в развитии новых каналов предоставления сервиса гражданам и бизнесу, причем главным образом через Интернет (см. табл. 1). Однако это лишь один из аспектов общей стратегии. Методы электронного бизнеса затрагивают гораздо более широкую область правительственной деятельности.
Таблица 1. Преимущества электронизации деятельности правительства
В настоящее время не существует простой бизнес-модели правительства. Имеется лишь набор общих требований, выполнения которых граждане и бизнес, предоставляющие услуги и использующие их, вправе ожидать от правительства информационного века. Различные категории потребителей объединяет единое стремление получить более эффективные средства доступа к информации с тем, чтобы уменьшить стоимость транзакций как для себя, так и для своих партнеров, сделать взаимодействие с госорганами более простым, быстрым и комфортным.
Особое место занимает проблема сотрудничества правительства с гражданами, поскольку быстрое снижение стоимости коммуникаций и вычислений создает хорошие предпосылки для трансформирования условий жизни большинства населения. Чтобы новый сервис на базе современных технологий отвечал предъявляемым к нему требованиям, необходимо:
- обеспечить доступность услуг там, где в них есть необходимость, и тогда, когда в них нуждаются;
- использовать для предоставления услуг широкий спектр медиа-средств, включая центры вызовов (call center) и онлайновые системы;
- сегментировать рынок с учетом специфических потребностей различных групп населения;
- обеспечить обратную связь по содержанию (контенту) и качеству предоставляемых услуг;
- предусмотреть группирование услуг в зависимости от их ориентации на те или иные случаи жизни;
- организовать разносторонний анализ информации по различным моделям использования услуг;
- привлечь пользователей к перепроектированию и модернизации услуг.
Программа исходит из того, что трансформация традиционных форм взаимодействия правительства и граждан в цифровую форму не должна стать причиной социального неравенства. Правительство принимает на себя обязательство по уменьшению “цифрового расслоения” общества. Для этого оно проводит целенаправленную политику в области повышения компьютерной грамотности, создания центров обучения и улучшения условий для роста квалификации персонала в области ИТ, в том числе через обеспечение доступа к национальной сети обучения и к сетевой библиотеке Великобритании. Существует также ряд местных программ в этой области.
Преодоление цифрового барьера, однако, предусматривает не только повышение э-квалификации населения и решение проблемы доступа к информации. Некоторые граждане не хотят или не имеют возможности стать прямыми пользователями новых технологий, но рассматриваемая стратегия учитывает и эту категорию населения. Новые технологии позволяют улучшить поддержку личных и телефонных транзакций наряду с организацией интерактивного взаимодействия граждан.
Для госорганов основной целью станет освобождение служащих от выполнения рутинных процедур при интерактивных взаимодействиях с населением и обеспечение служащих необходимыми знаниями и оборудованием для успешного выполнения функций промежуточного звена между правительством и гражданами.
Премьер-министр Великобритании считает, что модернизированное, эффективное правительство должно поддерживать самые последние достижения и разработки в э-бизнесе. Рассмотренные выше стратегические принципы направлены на реализацию этих намерений через реструктуризацию бизнес-процессов правительства и внедрение в них новых технологий.
Ожидается, что к 2008 г., когда цели описанной программы будут достигнуты, ключевые правительственные услуги будут реализованы в электронном виде. Это означает, что наиболее распространенные и типичные процессы взаимодействия правительства с гражданами и бизнесом, например получение и отправка денег, сбор статистической информации, публикация законов, снабжение, будут реализованы с помощью технологий ИКТ. Появится широкий спектр медиасредств доступа к правительственному сервису в сфере финансов, розничной торговле, культуре и других областях деятельности. Интернет превратится в централизованную систему, объединяющую непосредственно или через промежуточные звенья персональные компьютеры, цифровое телевидение, средства беспроводного доступа, телефоны и иные приборы с операторами центров вызовов. Услуги центров вызовов могут быть доступными в любое время и из любого места.
Основные положения рассматриваемой стратегии правительства Великобритании направлены на содействие инновациям в области организации нового всеобъемлющего сервиса для граждан Туманного Альбиона. Однако, как сказано выше, единая целостная модель развития электронного бизнеса в органах власти пока не создана. Специфические модели разработаны лишь для отдельных департаментов и агентств применительно к их конкретным услугам и кругу потребителей. Во всех этих моделях, однако, можно выделить общие моменты:
- обеспечение инноваций за счет предоставления новых видов сервиса;
- одновременное развитие номенклатуры услуг и улучшение обмена информацией между организациями;
- обмен между гражданами и фирмами опытом ведения бизнеса с госорганами;
- обеспечение однородности интерфейса с потребителями;
- уменьшение стоимости развития и сопровождения одновременно существующих систем;
- наличие эффективных структур и механизмов обеспечения успеха проектов.
Подробнее программа развития сферы правительственных услуг Великобритании на 2000 г. отражена в табл. 2.
Таблица 2. Основные направления деятельности субъектов власти Великобритании
по развитию сферы правительственных услуг потребителям на 2000 г.
Заключение
Как видно из представленного обзора, в передовых странах перестройка деятельности правительств осуществляется в их тесном взаимодействии с гражданами, бизнесом и общественными организациями. Наиболее четко и прозрачно это взаимодействие построено в ЕС, где существует так называемый Форум информационного общества (www.ispo.cec.be/infoforum/, www.eurvoice.org/). В него входят представители всех стран ЕС, основных сословий населения и госчиновники. Форум вырабатывает рекомендации депутатам Европарламента по законодательному обеспечению развития информационного общества в ЕС, включая и перестройку Европравительства.
Авторы надеются, что данный обзор будет способствовать подготовке российского бизнеса к осознанию своей роли и ответственности в построении правительства XXI века.
С авторами можно связаться по телефону: (095) 268-1313 или по э-почте: sadroz@cityline.ru.
