ГОСУДАРСТВО
Продолжаем серию ежегодных обзоров, посвященных становлению информатизации в России (см. PC Week/RE, N 2/2003, с. 31, и N 8/2004, с. 38; БОСС IT, N 1/2005, с. 5). Удивительно: в то время как позиции нашей страны в глобальных рейтингах по экономической свободе, коррупции, образованию и т. д. год от года ухудшаются, в рейтингах развития электронного правительства они, напротив, улучшаются, по крайней мере в последние три года (см. таблицу). Вообще индекс развития э-правительства формируется из трех показателей (см. врезку "Показатель из трех частей "). Индекс человеческого капитала у нас падает, значит, рост индекса э-правительства обеспечивается за счет увеличения числа Web-сайтов государственных органов власти и развития телекоммуникационной инфраструктуры. Последнее подтверждается, в частности, исследованиями компьютеризации семнадцати передовых стран мира в рамках проекта Pew Global Attitudes Project (pewglobal.org/reports/display.php?ReportID=251; см. также статью "Быстрее только Англия. По темпам компьютеризации Россия уже обогнала Индию и США". - "Коммерсант", N 36, 2 марта 2006 г.), из которого следует, что по темпам роста количества пользователей ПК (более 5% в год) Россия оказалась на втором месте после Великобритании. Но здесь не нужно слишком обольщаться. Просто в России компьютеризация еще не достигла насыщения, как, к примеру, в США. А вот с сотовыми телефонами это уже случилось, и рост количества новых абонентов мобильной связи России замедлился, что сократило число показателей, которыми министр информационных технологий и связи РФ Леонид Рейман может гордиться на встречах с президентом.
| Показатель из трех частей Индекс развития электронного правительства - это комбинация трех следующих индексов: - индекс Web-сайтов базируется на пятистадийной модели, которая последовательно повышает уровень онлайнового присутствия государства, - первоначальное; расширенное; интерактивное; транзакционное; сетевое; - индекс телекоммуникационной инфраструктуры сконструирован как средневзвешенный показатель шести первичных индексов: количество персональных компьютеров на тысячу человек; количество интернет-пользователей на тысячу человек; количество основных телефонных линий на тысячу человек; использование онлайновых технологий населением; количество мобильных телефонов на тысячу человек; количество телевизоров на тысячу человек; - индекс человеческого капитала базируется на "индексе уровня образования" (education index), который разработан и используется экспертами Программы развития ООН (UNDP). Его оценка складывается из трех средних показателей - уровня продолжительности жизни, уровня образования (доля грамотного населения и средняя продолжительность обучения) и уровня реальных доходов на душу населения (с поправкой на покупательную способность и равномерность распределения доходов в обществе). |
Место России в рейтингах ООН по развитию 3 - правительства
Основные истины
Итак, обратимся к итогам 2005-го. Этот год ознаменовался тем, что лидеры госинформатизации России (Мининформ-связи и Минэкономразвития) обрели для себя несколько истин.
1. Уровень информатизации не оказывает влияния на социально-экономическое развитие региона.
2. Информатизация сама по себе не улучшает качество государственного управления. Для этого нужна административная реформа с реинжинирингом административных процессов, результаты которого закрепляются информационными технологиями.
3. Технопарк отличается от особой экономической зоны тем, что государство не должно инвестировать развитие его инфраструктуры.
4. Собственный фонд продвижения ИТ-инноваций при Мининформсвязи лучше, чем фонд фондов Минэкономразвития.
Рассмотрим суть этих утверждений.
Региональная информатизация была и остается головной болью местных властей. В рамках программы "Электронная Россия" были сделаны попытки совместного финансирования некоторых региональных проектов федеральными и региональными властями, но эти проекты не дали тиражируемых решений, да такая задача как будто и не ставилась заказчиками. Поэтому инвестирование региональной информатизации из федерального бюджета похоже на поддержание огня ассигнациями.
Координация программ реформирования
Вообще стоит поставить вопрос: почему до сих пор нет типового решения для управления социально-экономическим развитием региона? Например, в прошлом году в рамках "Электронной России" было выделено 200 млн. руб. на разработку системы управления социально-экономическим развитием Калининградской области. Казалось, вот повод организовать разработку тиражируемого решения. Но этого как раз и не было сделано. Такой вопрос в первую очередь следует адресовать регионам и их разного рода ассоциациям. И автор этих строк задавал его на разных форумах, но не получил внятного ответа. Оно и понятно: "бедные" редко объединяются по горизонтали для совместного созидания, легче выпрашивать дотацию по вертикали, у "богатого" дяди, читай - федерального центра.
На заседании президиума Государственного Совета РФ, проходившем 16 февраля в Нижнем Новгороде под председательством Президента РФ (см. PC Week/RE, N 6/2006, с. 3), обсуждалась тема "цифрового разрыва" между регионами, который тесно связан с социально-экономическим неравенством между ними. Оказалось, что кое для кого это было откровение, но ведь разрыв был вскрыт еще раньше - в ходе исследования этого вопроса Институтом развития информационного общества (www.eregion.ru/rating/infosoc_index/).
А до того он обсуждался участниками круглого стола, проходившего 22 сентября 2005 г. в Центре развития информационного общества (РИО-Центр, www.riocenter.ru/). Тема заседания - "Социально экономическое неравенство в условиях становления информационного общества в России". Выяснилось, что информатизация существенно зависит от платежеспособности населения и его образования. А вот с этим-то как раз есть проблемы. Так, по словам Алексея Шевякова, директора Института социально-экономических проблем народонаселения РАН (http://www.isesp-ras.ru/home1.htm), проведенные его институтом исследования показали, что для изучения региональных проблем роста или спада производства, увеличения или снижения масштабов общего экономического неравенства ключевую роль играют структурные показатели неравенства. Социально-экономические диспропорции между регионами и внутри регионов России характеризуются избыточным неравенством в оплате труда и избыточным неравенством между доходами за счет оплаты труда и доходами рентного типа. Эта поляризация в первую очередь отразилась на структурных пропорциях роста оплаты труда: хотя в 2000-2004 гг. оплата росла значительно быстрее, чем ВВП, увеличение шло в пользу богатых, а не бедных. Примерно 60% совокупного прироста оплаты труда было обусловлено повышением зарплаты 20% наиболее высокооплачиваемых работников, а вклад в данный прирост 20% работников с самыми низкими заработками составил менее 3%. Показательным фактом является то, что общая поляризация доходов почти одинакова по всем регионам России, несмотря на глубокие социально-экономические различия между ними. Это означает, что во всех регионах и отраслях действует один и тот же механизм поляризации доходов и оплаты труда, никак не связанный с региональными общеэкономическими показателями, которые варьируются чрезвычайно сильно.
С другой стороны, многолетний опыт Чувашии показывает, что внешние финансовые вливания могут помочь региону развить ИКТ-инфраструктуру, но это никак не способствует его превращению из дотационного в донорский.
Административная реформа идет в стране несколько лет, но только с нынешнего года она будет проходить в рамках ФЦП. И вот то, что в бизнесе было нормой - реинжиниринг бизнес-процессов перед внедрением ИТ, - стало для чиновников открытием, и они решили гармонизировать осуществление нового этапа административной реформы (ar.economy.gov.ru) и программы "Электронная Россия" (er.economy.gov.ru, см. рисунок).
| Основные понятия административной реформы К началу выполнения ФЦП был проделан огромный объем работ, включающий подготовку и принятие постановления Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679 “О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг”; разработку и согласование “Методических рекомендаций по разработке административных регламентов”; “Перечня государственных функций и услуг, в отношении которых требуется разработка и внедрение стандартов государственных услуг и административных регламентов в течение 2006-2008 г.” (391 государственная функция и услуга); “План-график первоочередной разработки и рассмотрения на Комиссии в 2006 г. административных регламентов исполнения массовых общественно значимых государственных функций и услуг” (39 функций и услуг); отбор для пилотного внедрения административных регламентов 11 государственных функций (услуг) федеральных органов исполнительной власти; разработку двух административных регламентов исполнения государственных функций ФМС России (выдача и замена паспорта гражданам Российской Федерации, выдача разрешения на привлечение работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использование их труда); подготовку рейтинга качества государственного управления субъектов Российской Федерации; подготовку учебных курсов по стандартам государственных услуг и административным регламентам, оптимизации функций органов исполнительной власти, экспертизе нормативных правовых актов на коррупциогенность.
Что такое административный регламент? |
Новый этап административной реформы (см. врезку "Основные понятия административной реформы") предусматривает немало мероприятий. Назовем хотя бы некоторые из них.
1. Внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам.
2. Разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти.
3. Оптимизация функционирования органов исполнительной власти, в том числе контрольно-надзорных функций, и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти.
4. Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности их деятельности.
5. Модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти.
6. Формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.
Технопарки, СЭЗы и инновационные фонды. С начала 2005 г. наблюдатели с захватывающим интересом следили за противостоянием между Мининформсвязи и Минэкономразвития в области создания среды инноваций (ИТ-технопарков и свободных экономических зон, СЭЗ) и инновационных фондов (фонда развития ИТ-технологий, подведомственного Мининформсвязи, и федерального фонда развития инноваций, подведомственного Минэкономразвития и включающего фонд развития ИТ). На совещании в Нижнем Новгороде президент сказал, что ему безразлична ведомственная принадлежность инновационного фонда, и попросил ускорить его создание.
На встрече 9 марта в Ново-Огареве между Путиным и Рейманом состоялся следующий диалог (www.kremlin.ru/appears/2006/03/09/1746_type63376_102888.shtml).
В. Путин: По какому пути вы все-таки решили пойти: делать общий инвестиционный фонд для всех направлений этого вида деятельности или ограничиться пока исключительно теми проблемами, которыми занимается ваше ведомство?
Л. Рейман: Учитывая, что на сегодняшний день документы готовы по проектам, занимающимся информационными технологиями, мы предлагаем пока запустить эти проекты, а также, учитывая, что Министерство экономического развития и торговли сегодня обсуждает проект создания фонда фондов, мы считаем, что этот фонд впоследствии вполне может войти в состав этого фонда фондов.
В. Путин: Влиться туда.
Л. Рейман: Влиться туда.
В. Путин: Для решения общих проблем.
Л. Рейман: Совершенно верно. Но при этом, конечно, есть конкретные задачи, мы готовы их решать. Мы уже от рынка получили более двух тысяч предложений по инвестированию. Предлагаются очень интересные проекты - самые современные и инновационные, которые будут иметь хорошее применение и на территории России, в российской промышленности; их также можно будет экспортировать. Поэтому мы считаем, что можно не ждать, а запускать эту процедуру сегодня".
Как видно из этого диалога, окончательного решения еще нет.
Вернемся к упомянутому выше круглому столу. Выступавший на нем Александр Кирут, и. о. директора Межведомственного центра социально-экономических измерений РАН, заявил: "В современных условиях экономический рост и информатизация общества тесно связаны с концентрацией доходов и оплаты труда, однако в долговременном аспекте для устойчивого роста необходимо государственное перераспределение доходов, компенсирующее рыночное неравенство доходов и неравенство человеческого капитала. Эффективное использование человеческого капитала тесно связано с первоначальными инвестициями в образование. Неравенство на стадиях формирования человеческого капитала у молодого поколения определяет социально-экономическую мотивацию и дифференциацию возможностей накопления этого капитала. В условиях избыточного социально-экономического неравенства реализуются главным образом имитационные схемы технологического развития экономики и становления информационного общества. В России только 7% совокупных расходов на инновации направляется на собственные разработки. Причем это касается не только экономики в целом, но и ведущих ИТ-компаний. Все остальное - имитации. Кроме того, около 40% продукции ведущих ИТ-компаний потребляется в государственном секторе. То есть российский рынок не только не стимулирует собственные инновации, но и слабо поглощает имитационные нововведения".
Таким образом, наш прогноз с вероятностью 70% заключается в том, что, видимо, административная реформа и госсектор России так и останутся основным потребителем ИТ-технологий в текущем году, как это было в 2005-м.
